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Altes Konzept Handelskrieg neu in Mode

Wenn die USA sich mit ihrer Zollpolitik selbst schaden wollen, sollte man sie einfach machen lassen. Doch politische Überlegungen dürften die wirtschaftliche Logik ausstechen. Ein Kommentar von Barry Eichengreen.

Barry Eichengreen
«Nicht Globalisierung und Wettbewerb durch Importe sind verantwortlich für den Rückgang der Beschäftigung in Amerikas Industrie, sondern technologischer Fortschritt.»

Handelskriege waren lange ein Konzept, das eher der Geschichte anzugehören schien als der Gegenwart, der Geschichte der Dreissigerjahre, um genau zu sein. Nun aber verhilft US-Präsident Donald Trump mit seiner Androhung von Zöllen gegen Amerikas Handelspartner und der Beteuerung, aus dem nordamerikanischen Freihandelsabkommen Nafta auszusteigen, dem Begriff zu neuer Aktualität.

Was wir bisher sehen, ist allerdings bloss Vorgeplänkel – die USA preschen mit Zöllen auf Stahl- und Aluminiumimporte vor, die betroffenen Länder vergelten es mit Gleichem. Die Frage ist, wohin uns diese Scharmützel führen: Sind sie das handelspolitische Äquivalent zur Ermordung von Erzherzog Franz Ferdinand, zu dem Ereignis also, das der Zündfunke für den Ausbruch des Ersten Weltkriegs war?

Dazu gilt es zunächst drei Fragen zu beantworten. Was ist letztlich Donald Trumps Ziel? Welche Strategie schlägt er ein, um dieses Ziel zu erreichen? Und hat er damit Aussicht auf Erfolg?

Mehr Nagelpflegerinnen als Stahlarbeiter

Die Antworten sind alles andere als klar. An einem Tag – oder in einem Tweet – will Trump das Wachstum der US-Wirtschaft beschleunigen. Tags darauf geht es ihm um die Verringerung des Handelsdefizits der USA, insgesamt oder gegenüber den Ländern mit den grössten bilateralen Handelsüberschüssen, also China, Mexiko, Deutschland und Japan. Dann wieder soll die Wettbewerbsfähigkeit der amerikanischen Industrie, besonders der Schwerindustrie, gestärkt werden, weil dieser Sektor die Quelle solider Arbeiterjobs sei. Oder aber es geht um die nationale Sicherheit.

Es ist zu bezweifeln, dass Zölle sich auf irgendeine dieser Variablen gross auswirken werden. Zölle auf Stahl und Aluminium vermögen den Gesamtausstoss und die Beschäftigung im Sektor nur wenig zu beeinflussen. Wie der ehemalige Finanzminister Lawrence Summers einmal gesagt hatte, gibt es in den USA mittlerweile mehr Nagelpflegerinnen als Stahlarbeiter. In Reaktion auf die Zölle hat der Stahlkonzern U.S. Steel Anfang Juni versprochen, ein Werk mit zusätzlichen 300 Angestellten wieder in Betrieb zu nehmen. Das entspricht gerade mal 0,2% der 223’000 Stellen, die im Mai in den USA entstanden sind.

Selbst wenn sämtliche Importe durchs Band mit Abgaben belegt würden, hätte das nur wenig Wirkung. Sollten Wachstum und Inflation im Zuge dessen anziehen, würde die US-Notenbank die Zinsen eben etwas rascher anheben und den Effekt ausgleichen. (Ebenso wie sie die Zinserhöhungen etwas bremsen würde, sollte sich das Wirtschaftsumfeld wegen der Zölle eintrüben.)

Falsche Antworten auf die Herausforderungen

Was die Zölle hingegen tatsächlich bewirken, ist eine Veränderung der Schwerpunkte im produzierenden Sektor: Präsident Trumps Massnahmen verschieben die Beschäftigung zu den Sektoren Stahl, Aluminium und Autos, weg von Technologie und Dienstleistungen. Das jedoch ist gerade das Gegenteil dessen, was angezeigt ist, will man die Schaffung von Stellen ankurbeln. Hightech und Dienstleistungen sind arbeitsintensiv, sie bieten Jobs, für Ingenieure etwa oder im Pflegebereich. In der verarbeitenden Industrie im Amerika des 21. Jahrhunderts hingegen finden sich hauptsächlich Roboter und nur wenige Arbeiter, die sie warten. Nicht Globalisierung und Wettbewerb durch Importe sind verantwortlich für den Rückgang der Beschäftigung in Amerikas Industrie, sondern technologischer Fortschritt. Zölle sind darauf nicht die richtige Antwort.

Und ebenso ist eine Verschiebung der Ressourcen zu alteingesessenen Industrien wie Aluminium und Stahl zulasten dynamischer Sektoren wie Informationstechnologie und Biotech das genaue Gegenteil dessen, was zu tun ist, wenn es gilt, Produktivitätswachstum und technologischen Fortschritt zu fördern.

Falls es die Verbesserung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der USA ist, auf die Donald Trump abzielt, stellen sich drei Probleme. Breit angelegte Zölle mögen amerikanische Güter wettbewerbsfähiger machen im Vergleich zu den dann teureren importierten Waren. Diesen Effekt wird aber ein sich aufwertender Dollar zunichtemachen. Das Leistungsbilanzdefizit der USA ist die Differenz zwischen inländischen Investitionen und inländischen Ersparnissen, wie jeder Ökonom – zumindest jeder ausserhalb des Weissen Hauses – weiss. Da Zölle weder auf Investitionen noch auf Ersparnisse einen Erstrundeneffekt haben, können sie auch das Defizit nicht direkt beeinflussen. Die US-Währung wird sich 25% aufwerten müssen, um den Einfluss aufzuwiegen, den ein 25%-Aufschlag auf importierten Waren auf die relativen Preise hat, und die zusätzlichen inländischen Ausgaben verschieben sich zurück zu den ausländischen Quellen.

Störung der Lieferketten

Zweitens betreffen die meisten von Trumps Massnahmen Zwischenprodukte. So machen sie die US-Hersteller nicht wettbewerbsfähiger, im Gegenteil. Nach Schätzung des Peterson Institute of International Economics werden die in Aussicht gestellten Strafzölle auf Autos den Ausstoss der US-Autoindustrie und die Beschäftigung 2% schmälern, da sie importierte Teile und Komponenten verteuern. Auch die von Trump unter Berufung auf Section 301 des Handelsgesetzes von 1974 vorgeschlagenen Zölle mögen auf stichhaltigen Motiven gründen, sind sie doch gedacht als Antwort auf Chinas missbräuchliche Praxis im Bereich geistigen Eigentums. Sie treffen aber in erster Linie elektronische Teile und Komponenten, die als Zwischenfabrikate in der Produktion in den USA benötigt werden.

Drittens ist eine Retourkutsche vonseiten der anderen Staaten so gut wie sicher. In diesem Fall ist das einzige handfeste Resultat dieses Gezerres eine Störung der globalen Lieferketten, mit verheerenden Konsequenzen für all die Unternehmen und Sektoren, die besonders darauf angewiesen sind. In einem solchen Szenario geht zum Beispiel die Beschäftigung in der US-Autoindustrie nicht bloss um 2% zurück, sondern um mehr als doppelt so viel.

Doch sind solche proportionalen Vergeltungsmassnahmen – verhängt Trump Strafzölle auf 3 Mrd. $ an US-Importen, antwortet man eben mit Strafzöllen auf 3 Mrd. $ an amerikanischen Exporten – denn tatsächlich die beste Option für ausländische Regierungen? Verzichte man auf eine solche Reaktion, so ein Argument, werde die Taktik des US-Präsidenten geradezu belohnt. Auch dürfte der Verzicht auf Gegenmassnahmen bei der eigenen Bevölkerung nicht gut ankommen.

Bei der WTO klagen

Das allerdings sind politische Argumente. Aus rein ökonomischer Warte betrachtet könnte es ratsamer sein, der Versuchung einer Retourkutsche zu widerstehen und schlicht nichts zu unternehmen, ausser, eine Klage bei der WTO einzureichen. Wenn die USA sich unbedingt ins eigene Knie schiessen wollen, sollte man sie am besten vielleicht einfach machen lassen. Kein Grund, die eigenen Lieferketten mit Vergeltungsmassnahmen weiter zu stören oder eine Eskalation zu riskieren, nämlich dass Trump auf die erste Runde von Gegenmassnahmen mit einer Verschärfung seiner Strafzölle reagiert.

Es sieht danach aus, dass politische Überlegungen – nicht zum ersten Mal – die wirtschaftliche Logik ausstechen. Die Gefahr einer Eskalation und weiterer Störungen der globalen Lieferketten ist also, leider, real. Und falls sich zeigt, dass Donald Trumps Strategie seine fundamentalen Ziele nicht erreicht, ist die Wahrscheinlichkeit gross, dass er erst recht noch eins draufsetzt, statt sie zu überdenken.

Hoffen auf den Kongress

Gibt es also überhaupt noch eine Chance, diesen Handelskrieg abzuwenden? Nun, man kann hoffen. Vielleicht wird Donald Trump seine Meinung ändern. Es wäre ja nicht das erste Mal. Oder der Kongress schränkt die handelspolitischen Befugnisse der Exekutive ein. Republikaner im Senat diskutieren bereits über ein Gesetz, das für jegliche Zölle, die der Präsident gestützt auf den Trade Adjustment Act von 1962 verhängt – auf den sich Trump für seine Stahl- und Aluminiumzölle berufen hat –, die Zustimmung des Kongresses vorschreiben würde. Es soll mit Befugnissen aus dem Verteidigungsbereich verknüpft werden, um ein Veto Trumps zu verhindern.

Dafür müssten die Republikaner im Kongress allerdings Rückgrat zeigen – und sich gegen einen unberechenbaren Präsidenten auflehnen, der bei seiner Basis nach wie vor enormen Rückhalt geniesst. Ein dünner Strohhalm, an den wir uns da mit Blick die Zukunft des globalen Handelssystems klammern.

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