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Bidens Neugewichtung im Steuersystem

Ein gerechteres Steuersystem allein würde nicht alle wirtschaftlichen Probleme Amerikas lösen. Aber es wäre ein bedeutender Schritt. Ein Kommentar von Daron Acemoglu.

Daron Acemoglu
«Ein globaler Mindestunternehmenssteuersatz würde bei vollständiger Umsetzung die internationale Kapitalbesteuerung revolutionieren.»

Die Ausgabenpläne von US-Präsident Joe Biden haben für Schlagzeilen gesorgt, und das zu Recht. Das Hilfspaket und der Infrastrukturplan Washingtons könnten durch die damit verbundene Stärkung des sozialen Sicherheitsnetzes und die Erhöhung der Ausgaben für Transport, Breitband und Bildung zu einer Neugestaltung des amerikanischen Wohlfahrtssystems führen.

Da die Ausgaben der Bundesregierung aber auch nach der Covid-19-Pandemie hoch bleiben dürften, müssen die Steuereinnahmen steigen, weil nicht alles  mit zusätzlicher Kreditaufnahme finanziert werden kann. Daher hat die Biden-Regierung eine ebenso weitreichende Steuerreform unter dem Titel Made in America Tax Plan vorgestellt, in deren Rahmen sich der Anteil der Unternehmenssteuern an den Steuereinnahmen erhöhen würde.

Eine Anhebung der Unternehmenssteuer bietet in dieser Hinsicht die beste Option. Im ersten Jahrzehnt nach dem Zweiten Weltkrieg machten Steuern auf persönliche Einkommen sowie die Einnahmen aus der Sozialversicherung etwa 50% der gesamten US-Steuereinnahmen aus, während weitere 30% auf Unternehmenssteuern entfielen. Seitdem ist der Anteil der Steuern aus persönlichen Einkommen jedoch stetig gestiegen und hat etwa 85% des gesamten Steueraufkommens erreicht, während der Anteil der Unternehmenssteuern unter 10% gefallen ist.

Unternehmensgewinne in den USA noch nie so hoch

Ausserdem waren die Unternehmensgewinne in den USA noch nie so hoch wie heute, wohingegen der auf Arbeit entfallende Anteil am Nationaleinkommen von etwa 66 auf 58% gesunken ist. Das ist ein Hinweis darauf, dass Arbeitnehmer einen immer grösseren Teil der gesamten Steuern zahlen, obwohl der Anteil, den sie vom wirtschaftlichen Kuchen erhalten, immer geringer wird. In meinen eigenen wissenschaftlichen Untersuchungen bin ich auf ein ähnlich hohes Ungleichgewicht zwischen effektiven Grenzsteuersätzen auf Arbeit (über 25%) und auf Kapitalinvestitionen wie etwa Software und Ausstattung (5%) gekommen.

Diese Grenzsteuersätze bilden die Richtschnur für die Investitionsentscheidungen der Unternehmen. Gemäss der derzeitigen Steuerstruktur in den USA verfügen die Unternehmen über viel stärkere Anreize, exzessive Automatisierung zu betreiben, als Personal zu beschäftigen, auszubilden und angemessen zu bezahlen. Die Automatisierung ist jedoch nicht der einzige technologische Weg, der amerikanichen Unternehmen offensteht. Im Falle anderer Anreize würden sie stattdessen in Technologien investieren, die Mitarbeiter produktiver werden liessen. Insgesamt kommen die ausgeprägten Ungleichgewichte in der aktuellen Steuerstruktur die amerikanische Wirtschaft nicht nur in Form von Arbeitsplätzen teuer zu stehen, sondern auch hinsichtlich verminderter produktiver Effizienz und eines geringeren Wachstums.

Die Trump-Regierung hat zwar mit dem Steuergesetz aus dem Jahr 2017 den Unternehmenssteuersatz von 35 auf 21% gesenkt, doch der Anteil der Unternehmenssteuern an den Gesamtsteuereinnahmen fällt schon seit fünfzig Jahren. Viele Gesellschaften sind zu Private Partnerships oder S-Corporations geworden, die von der Unternehmenssteuer befreit sind. Weiter befeuert wurde dieser Trend durch Abschreibungsmöglichkeiten, die es Unternehmen ermöglichen, Investitionsausgaben von ihrem steuerpflichtigen Einkommen abzuziehen.

Regelsteuersatz von 21 auf 28%

Bidens Versprechen, den Regelsteuersatz für die Unternehmenssteuer von 21 auf 28% zu erhöhen, ist daher ein wichtiger Schritt, aber für sich genommen nicht ausreichend. Weder werden damit die unterschiedlichen Bedingungen in der Besteuerung von Kapital und Arbeit nivelliert, noch werden in den USA ansässige Unternehmen dadurch abgehalten, ihren Sitz zur Steueroptimierung in eine andere Jurisdiktion zu verlegen oder ihren Gewinn zu ausländischen Tochtergesellschaften zu verschieben. Ungebundene Unternehmensgewinne waren ein entscheidender Faktor bei der langfristigen Senkung der Steuersätze auf Kapital und Unternehmensgewinne, und multinationale Konzerne hätten immer noch jede Menge Tricks zur Verfügung, um ihren in den USA ausgewiesenen Gewinn herabzusetzen, so etwa durch interne Finanztransaktionen zur Anhebung ihrer Schuldverpflichtungen in den USA und durch die Nutzung ausländischer Tochtergesellschaften, die ihre US-Niederlassungen über Gebühr belasten (Verrechnungspreise).

Glücklicherweise ist im Biden-Plan eine zweite Säule vorgesehen, die sich genau dieses Problems annimmt: eine globale Mindestunternehmenssteuer.

In der Theorie präsentiert sich die Idee simpel. Im Idealfall würden Irland, Luxemburg, die Schweiz, Panama, die Britischen Jungferninseln und andere Länder, die es Unternehmen ermöglichen, sich ihren Steuerpflichten durch Arbitrage zu entziehen, ihre Sätze beträchtlich anheben. Geschähe das nicht, würde eine Gesellschaft mit Hauptsitz in den USA, die dem globalen Mindestunternehmenssteuersatz von 21% unterliegt und ihren gesamten Gewinn in Irland ausweist, wo der entsprechende Satz 12,5% beträgt, mit zusätzlichen amerikanischen Steuern in Höhe von 8,5% auf ihren Gewinn belastet.

USA verfügen über fiskalpolitische Macht

In der Praxis wäre diese Vorgehensweise freilich komplizierter. Niedrigsteuerländer sind mittlerweile in derartigem Ausmass auf steuervermeidende internationale Unternehmen angewiesen, dass sie der Koordinierung eine Absage erteilten. Angesichts des globalen Mindeststeuersatzes in den USA könnten einige internationale Gesellschaften versucht sein, ihren Hauptsitz in solche Länder zu verlegen (weshalb Bidens Steuerplan auch Bestimmungen zur Verhinderung der Steuerflucht von Unternehmen enthält). Verweigerten einige der berüchtigtsten Steuerparadiese die Zusammenarbeit, würde jedes neue internationale Rahmenwerk scheitern.

An dieser Stelle kommt die Anhebung des Regelsteuersatzes für die Unternehmenssteuer von 21 auf 28% ins Spiel. Die USA verfügen über unglaubliche fiskalpolitische Macht, nicht nur als grösste Volkswirtschaft der Welt, sondern auch als regulatorische Zentrale der globalen Finanzbranche. Wenn die amerikanische Politik mit ausreichender Überzeugung vorangeht, werden andere Länder gezwungen sein, zu folgen. Bidens Steuerplan enthält bereits Bestimmungen zur Vermeidung der Steuerinversion und sieht auch die Begrenzung von Steuerabzügen für multinationale Konzerne vor, die Steuerarbitrage betreiben. Die USA verfügen auch über die Möglichkeit, rechtliche Schritte gegen ausländische Finanzinstitutionen einzuleiten, die in Steuerbetrug und systematische Innovationen verwickelt sind, und sie können sich multilateral für eine stärkere Harmonisierung der internationalen Besteuerung von Unternehmensgewinnen einsetzen.

Ein globaler Mindestunternehmenssteuersatz würde bei vollständiger Umsetzung die internationale Kapitalbesteuerung revolutionieren. Aber nicht einmal das würde Amerikas fiskalische Probleme lösen. Um die ungerechte und ineffiziente Senkung der Unternehmenssteuern rückgängig zu machen, muss die Biden-Regierung auch den übertrieben grosszügigen Abschreibungsmöglichkeiten ein Ende setzen und die Steuerbasis verbreitern, damit Unternehmen nicht einfach durch Änderung ihres rechtlichen Status Steuern vermeiden können.

Angleichung der Bedingungen von Kapital und Arbeit

Eine höhere Unternehmensbesteuerung sollte von anderen Massnahmen zur Förderung von Investitionen und Innovationen begleitet werden. Neben Subventionen für Forschung und Entwicklung kann der Staat mehr tun, um das Angebot an gut ausgebildeten Arbeitskräften in den Bereichen Ingenieurwesen, Wissenschaft und Fachpersonal zu erhöhen und die Verbreitung von technologischem Know-how zu erleichtern.

Mit der Angleichung der Bedingungen in der Besteuerung von Kapital und Arbeit können Unternehmen zur Entwicklung und zur Umsetzung neuer Technologien motiviert werden, die zu einer Erhöhung der Arbeitsproduktivität führen, statt den Trend zur übermässigen Automatisierung fortzusetzen, der die US-Wirtschaft in den letzten zwei Jahrzehnten geprägt hat. Ein wesentlicher Bestandteil dieser Bestrebungen sind Massnahmen zur Beendigung der Vorherrschaft einiger weniger Konzerne im Technologiesektor.

Ein gerechteres Steuersystem allein würde nicht alle wirtschaftlichen Probleme Amerikas lösen. Aber es wäre ein bedeutender Schritt in die richtige Richtung und würde Arbeitnehmern sowie der Wirtschaft helfen und gleichzeitig den alarmierenden Anstieg der Staatsschulden eindämmen.

Copyright: Project Syndicate.