Meinungen

Bürokratie und ihre Anreize

Die Bürokratie ist überall und wächst. Sie einzuschränken, ist wesentlich schwieriger, als es zunächst erscheinen mag. Ein Kommentar von Rahim Taghizadegan.

Rahim Taghizadegan
«Den Raum der allgemein gültigen Regeln auf das humanste Minimum beschränken.»

Schon lange gilt Österreich als Inbegriff der Bürokratie. So erstaunt es nicht, dass ausgerechnet die Wiener Schule der Ökonomik wesentliche Einsichten zu diesem Phänomen geliefert hat, das erstaunliche Konstanz beweist. Vor mehr als hundert Jahren war Wien Zentrum einer wissenschaftlichen und kulturellen Blüte, Geburtsstätte zahlreicher Wiener Schulen, aber eben auch Verwaltungszentrum, von dem aus knapp eine halbe Million Staatsbedienstete in Amt und Lohn gehalten wurde.

Heute ist die Wissenschaft verblüht, die Kultur nur noch museal bewahrt, die Wiener Schule der Ökonomik in Vergessenheit geraten – aber noch immer wacht eine gute halbe Million Staatsbedienstete über das Wohl ihrer Untertanen. Man könnte schelmisch schliessen, dass in Österreich das Wunder gelungen ist, die Bürokratie in hundert Jahren kaum wachsen zu lassen – nur der Staat ist geschrumpft.

Damit ist Österreich sowohl Bestätigung als auch Ausnahme der Parkinson’schen Gesetze: Der Marinehistoriker Cyril N. Parkinson hatte beobachtet, dass in derselben Zeit, in der die britische Flotte zwei Drittel ihrer Schiffe verlor, die Admiralität um 80% wuchs. Dahinter vermutete er defätistisch ein ehernes Gesetz. Es lässt sich durch eine physikalische Analogie illustrieren: Die Bürokratie dürfen wir weder als Festkörper betrachten – etwa als feste soziale Klasse – noch als Flüssigkeit – etwa als fluide Bewegung –, sondern als gasförmig – als bürokratischen Geist. Jedes ihr zugemessene Volumen füllt sie vollumfänglich aus.

Ohne Wirtschaftsrechnung

Das erklärt das Unbehagen, das sie auslöst. Die meisten Liberalen schliessen folgende drei Empfehlungen aus der Alltagserfahrung mit der Bürokratie: Erstens, Beamte benötigen bessere Anreize. Zweitens, wenn das nicht gelingt, so muss zumindest die Effizienz der Bürokratie gesteigert werden. Drittens, gelingt auch das nicht, ist die Bürokratie abzuschaffen. Umso grösser ist die Überraschung, dass der grösste liberale Ökonom des letzten Jahrhunderts, Ludwig von Mises, alle drei Empfehlungen als grundfalsch ablehnte. Seine Gedanken dazu, die er in seinem wichtigen Werk über Bürokratie ausgeführt hat, lehren einiges über das Phänomen.

Bürokratie versteht Mises wertneutral als den Bereich der Verwaltungsgeschäfte, die ohne Wirtschaftsrechnung auskommen müssen. An eine Möglichkeit der Abschaffung glaubt er nicht. Der Markt ist durch Vielfalt gekennzeichnet: Auf die unterschiedlichsten Probleme und Wünsche der Menschen können Unternehmer  konträre Antworten geben und doch friedlich nebeneinander bestehen. Dem Markt ist die Allgemeingültigkeit fremd, er ist geprägt von subjektiven Urteilen, von Versuch und Irrtum. Und doch gibt es in einer Gesellschaft Grundregeln, die allgemein gültig und verlässlich sind.

Da sie dem Wettbewerb nicht unterworfen sind, fehlt die Wirtschaftsrechnung. Es sind Regeln, die ohne Ansehen der Person Gültigkeit haben sollten. Die sture Regelbefolgung ist nach Mises Kernelement der Bürokratie, was sie notwendigerweise entmenschlicht. Mises hatte die k. u. k. (österreichisch-ungarische Monarchie) Elitebürokratie vor Augen, als er schloss, dass die Qualität der einzelnen Bürokratien unerheblich ist für diese Tendenz – auch und gerade die Besten büssen beim Regelbefolgen Kreativität und Energie ein.

Warum lässt sich dann nicht zumindest die Effizienz erhöhen? Mises warnt, Effizienz in der Bürokratie laufe oft auf Willkür hinaus. Man stelle sich vor, eines Delikts beschuldigt zu sein – man wäre nicht sehr glücklich über einen Richter, der, um Zeit und Kosten zu sparen, auf ein Verfahren verzichtet und stattdessen effizient seinem Buchgefühl folgt, den Schuldspruch zu fällen. Noch effizienter wäre es nur noch, keine Berufung zuzulassen. Mises hatte Nazi-Richter vor Augen, die mit dem «gesunden Volksempfinden» argumentierten. Effizienz erfordert eine subjektive Entscheidung darüber, was unwesentlich und was wesentlich ist, die ein Unternehmer auf eigenes Risiko treffen kann, die bei allgemein gültigen Regeln aber in diesen selbst enthalten sein muss.

Lässt sich dann nicht wenigstens über richtige Anreize die Motivation von Bürokraten verbessern? Dieser Gedanke beruht auf einem Missverständnis des Wettbewerbs. Wenn fünfzig Schokoladehersteller um einen Kunden konkurrieren, so ist das gewiss im Sinne des Geniessers. Wenn fünfzig Steuerprüfer darum konkurrieren, bei einem Unternehmer fündig zu werden, so ist das keinesfalls im Sinne des Letzteren. Wenn ein Polizist eine Provision für das Ausstellen von Strafmandaten erhält, so mag ihn das motivieren. Sein wachsender «Vertriebserfolg» geht aber zulasten der Bürger.

Dabei dreht sich die Souveränität um – der Bürokrat ist nicht mehr Diener des Bürgers, sondern ist allzu motiviert, sich selbst zu ermächtigen. Deshalb ging auch die liberale Absicht von Margaret Thatcher völlig nach hinten los, das Wettbewerbsprinzip bei staatlichen Behörden einziehen zu lassen: Deren «Unternehmenserfolg», auf den sie dann motivierter abzielten, bestand schliesslich in wachsenden Abteilungen und Budgets. In Österreich gehen Behörden heute zunehmend dazu über, Bürger als «Kunden» zu bezeichnen. Die wachsende Bürokratie legitimiert sich damit ihre Ausdehnung als «Absatzerfolg» und steigenden «Kundenverkehr».

Was sind nun die eigentlichen Anreize der Bürokraten? In der k. u. k. Monarchie war noch das Prestige, einer Elite von Staatsdienern mit hohem Ethos anzugehören, der grösste Anreiz. Mises erkannte, dass es die Ausdehnung der Bürokratie selbst war, die ihr Prestige senkte. Irgendwann ist sie zu gross, um Elite zu sein, und macht sich durch Eindringen in alle Lebensbereiche unbeliebt. Dann bleibt das schlechteste Motiv übrig, wie Mises hellsichtig warnte: «Der uneffiziente Fachmann wird immer eine vorrangige Stellung der Bürokratie erstreben. Er ist sich völlig darüber im Klaren, dass er innerhalb eines Wettbewerbsystems keinen Erfolg haben wird. Für ihn ist die allumfassende Bürokratisierung ein Zufluchtsort. (…) Menschen, die sich ihrer Unfähigkeit im Wettbewerb bewusst sind, verachten ‹dieses kranke Konkurrenzsystem›. Wer seinen Mitmenschen nicht zu dienen in der Lage ist, will sie beherrschen.»

Gesetzesentsorgung

Wie bekommt man den Geist der Bürokratie nun in die Flasche zurück, in den beschränkten Raum der Sicherung allgemein gültiger Regeln? Nach Mises’ Analyse bleiben eigentlich nur drei Wege: Erstens den zugemessenen Raum eben auf das Minimum zu verkleinern durch Reduktion von Gesetzen, durch Ergänzung der «Gesetzesfabrik» (nach Frédéric Bastiat) um eine ökologische Gesetzesentsorgung. Damit lässt sich die Bürokratie womöglich nicht verkleinern, effizienter wird sie wohl auch nicht, aber zumindest ihr Wachstum lässt sich so bremsen.

Zweitens entspricht der perfekte Bürokrat im Mises’schen Sinn eigentlich einem Algorithmus. Mises hat die jüngsten Entwicklungen der Digitalisierung und der Automatisierung nicht mehr erlebt. Für sture Regelbefolgung, ohne menschlicher Willkür Raum zu lassen, bieten sich etwa in Blockchains dezentral verteilte Smart Contracts an. Damit verschwinden wohl kaum die Beamten, aber sie haben dann wirklich nichts mehr zu tun – ihre Ineffizienz wird total und zugleich total harmlos.

Drittens die Art von Wettbewerb zu begünstigen, bei dem der Bürger grösstmögliche Souveränität behauptet: Wettbewerb zwischen Jurisdiktionen durch Nonzentralismus, was stets die Möglichkeit birgt, dass sich Regelräume von anderen friedlich abspalten und so den Raum der allgemein gültigen Regeln auf das humanste Minimum beschränkt ist.