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Meinungen

Bundesverfassung wird missachtet

Rainer J. Schweizer
«Heute ist eine Erosion der Geltung des Verfassungsrechts festzustellen.»
Bundesrat und Parlament verletzen die Verfassung immer wieder. Das ist staatsrechtlich höchst problematisch, zumal es keine Instanz gibt, die das verhindern kann. Ein Kommentar von Rainer J. Schweizer.

Die Geltung des Verfassungsrechts ist heute der Erosion ausgesetzt. Die Bundesverfassung (BV) ist in weiten Teilen nicht mehr die wichtigste Grundlage und Schranke der Schweizer Rechtspolitik.

Zur Erinnerung: Am 18. April 1999 haben Volk und Stände die total revidierte Bundesverfassung angenommen. Die vorab formal und systematisch, aber in diversen Punkten auch materiell überarbeitete Verfassung sollte die Grundordnung des schweizerischen Staatswesens festigen und den Menschen ihre zentralen Rechte und Pflichten nahebringen. Es galt als selbstverständlich, dass Bund und Kantone die Vorgaben der Verfassung achten und deren Aufträge erfüllen würden. Wider Erwarten brachte die revidierte BV keine politische Beruhigung, sondern erfuhr in zum Teil heftigen Auseinandersetzungen viele Änderungen. Seit 2000 wurden über 60 Artikel geändert oder neu eingeführt, in Paketen von Vorschriften oder durch Annahme von Volksinitiativen.

Ist die BV somit nicht ein gutes Beispiel für Bedeutung und Lebendigkeit des schweizerischen Verfassungsrechts? Im Gegenteil, in Dutzenden von Gesetzen gibt es offensichtliche und schwere Verstösse gegen die Verfassung. Diese bildet in der Praxis oft nicht mehr die massgebliche Referenz für die Gesetzgebung im Rechtsstaat Schweiz. Bundesverwaltung, Bundesrat und Parlament haben in den letzten fünfzehn Jahren schrittweise einen Grundsatz der BV nach dem anderen verlassen und ihre von politischen Opportunitäten bestimmte eigene «Verfassungspraxis» ausserhalb und zum Teil entgegen den Verfassungsvorschriften entwickelt. Daran stört sich offenbar kaum mehr jemand.

Viele Verstösse

Für diese Aussage gibt es viele Belege. Jahrzehntelang war das allgemeine Verständnis der BV, dass Steuern des Bundes, die nicht das Entgelt für eine den Einzelnen zukommende Leistung des Staates sind, durch die Bundesverfassung festgelegt, möglichst befristet und in der Höhe begrenzt sein sollen. Die Grundsätze gelten beispielsweise nicht mehr für die Abgabe zugunsten der SRG, die jeden Haushalt, auch Nichtnutzer der nationalen Medien, zu deren Finanzierung verpflichtet.

Eine besondere fiskalische «Neuerfindung» ausserhalb der BV sind die Kostenanlastungssteuern. Dabei werden Gruppen von Personen, insbesondere von Wirtschaftssubjekten, die einen besonderen Bezug zu einer Staatsaufgabe haben, mit einer Abgabe belastet. Gemeint sind etwa Kosten der staatlichen Aufsicht, ungeachtet dessen, ob Steuerpflichtige von den staatlichen Leistungen überhaupt profitieren oder nicht.

Solche Kostenanlastungssteuern hat der Bund in der Finanzmarktaufsicht geschaffen, und auch viele Gemeinden, etwa in Tourismusregionen, erfinden derartige Steuern. Die Grundsätze der Steuerverfassung des Bundes dienen der Begrenzung der Belastung der Steuerzahler und schützen das Steuersubstrat der Kantone. Beide Ziele scheinen nicht mehr relevant zu sein.

Eine Gruppe von Verfassungsverletzungen gibt es im Sicherheitsbereich. Der Bundesrat selbst hat in einem Bericht 2012 Gesetze und Gesetzesvorhaben aufgezählt, die keine Grundlage in der BV haben. Das gelte namentlich für das Nachrichtendienstgesetz, das die kantonale Verantwortung für die Ordnungs- und Sicherheitspolizei einschränkt und massiv in die Grund- und die Menschenrechte eingreift. Das sehr einschneidende Gesetz wurde jetzt ohne Verfassungsdiskussion beschlossen.

Aufschlussreich ist auch der Ausbau des Grenzwachtkorps. Es war als Zollpolizei zur Verhinderung von Verstössen gegen das Zollrecht geschaffen worden. Es ist im Zollgesetz gestützt auf die Verfassungskompetenz des Bundes zur Erhebung von Zöllen geregelt. Durch die Öffnung der Grenzen mit «Schengen» haben sich seine Aufgaben geändert. Es ist heute – ohne Ermächtigung in der BV – die allgemeine «Bundespolizei», die landesweit Kontrollen durchführt und eingreifen darf.

Die Kantone haben weitere Zuständigkeiten, Eigenverantwortung und Autonomie verloren, weil Bundesrat und Parlament beschlossen haben, ihnen ohne Verfassungszuständigkeit Vorgaben zu machen. So greift der Bund im Ausländer- und im Asylrecht in die soziale Fürsorge der Kantone ein. Die Verpflichtung der Kantone, 55% der Kosten der stationären medizinischen Behandlung von öffentlichen und privaten Spitälern zu zahlen, ergibt sich nicht aus der Zuständigkeit des Bundes, die Krankenversicherung zu ordnen. Die Kantone können sich nicht wehren, weil die in der BV vorgesehene staatsrechtliche Klage der Kantone gegen den Bund am Gebot aufläuft, wonach das Bundesgericht selbst verfassungswidrige Bundesgesetze anwenden muss.

Für die Bedeutung der BV und das Vertrauen ins Recht noch schädlicher ist, wenn die Bundesbehörden eine von Volk und Ständen beschlossene Verfassungsänderung nicht korrekt und vollständig umsetzen. Der Verfassungsartikel über die musikalische Bildung, besonders von Kindern und Jugendlichen, fand 2012 klare Zustimmung. Dennoch haben Bundesrat und Parlament nur zwei schmale Anliegen der Initiative realisiert, die Mehrheit der Vorgaben aber unbeachtet gelassen.

Noch drastischer ist die Umsetzung der Verfassungsbestimmung über die Beschränkung von Zweitwohnungen ausgefallen. Das Zweitwohnungsgesetz ist ein Gesetz zur Förderung von Wohnungs- und Hotelumbauten in Gebieten mit über 20% Zweitwohnungen. Man beruft sich auf Bundesebene offenbar darauf, dass es verfassungsrechtliches «Gewohnheitsrecht» gebe, wonach den Bundesbehörden bei Verfassungsartikeln, die aus Initiativen entstanden sind, ein viel grösseres Ermessen in der Umsetzung zustehe als bei von ihnen selbst geschaffenen Bestimmungen.

Fehlender Rechtsschutz

Zum Teil erschreckend ist die Missachtung der BV dort, wo es um die Achtung und den Schutz der Grundfreiheiten und der zentralen Menschenrechte des Einzelnen geht. Das Bundesgericht hat in zahlreichen Urteilen klare und präzise Grenzen für schwere Eingriffe in die Grundrechte der Menschen bestimmt. So hat es der Zürcher Polizei strenge Auflagen gemacht, wenn sie eine private Internetplattform oder einen digitalen Chatroom geheim überwachen will. Das hat die Verfasser des Nachrichtendienstgesetzes offenbar nicht interessiert. Darin sind geheime Eingriffe in private Kommunikation praktisch voraussetzungslos und völlig unverhältnismässig breit zulässig. Und ein Rechtsschutz ist für alle, die über solche Datenbeschaffungen Auskunft wollen, explizit und generell ausgeschlossen, obwohl die EMRK und der Uno-Menschenrechtspakt zwingend ein Beschwerderecht fordern.

Was sind die Gründe für diese Verfassungsbrüche? Was geht schief, was nicht zuletzt auch dem Vertrauen in den Wirtschafts- und Finanzplatz Schweiz schadet? Solche Vertrauensverluste hätten  beinahe die geplante, unselige Lex USA gebracht und haben dann das verfassungsrechtlich nur zum Teil korrekte anschliessende Programm der Konfliktlösung zwischen den Banken und dem amerikanischen Fiskus nicht verhindert. Das Hauptproblem liegt darin,  dass sich die Verwaltung sowie Bundesrat und Parlament vor keiner Instanz verantworten müssen, ob sie die BV einhalten und den Rechtsstaat respektieren. Keine Minderheit im Parlament, kein Kanton und keine Gruppe von Betroffenen kann sich gegen Verfassungsverletzungen rechtlich wehren.

Es gibt keine Instanz, die die Bundesverfassung vor politischer Willkür behütet. Im Gegenteil wird mit dem Vorwand der Wahrung der Volkssouveränität an den obersten Grundlagen, die Volk und Stände beschlossen haben, beliebig vorbeipolitisiert. Dass dieses Verhalten letztlich den Konsens und die Zustimmung der Bürger der Schweiz bezüglich der Grundordnung des Landes zerstören kann, müsste allen Verantwortlichen klar sein.