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Chinas Industriepolitik – ein Muster ohne Wert

Das wirtschaftspolitische Problem der USA mit China ist das Abwägen zwischen nationaler Sicherheit und den Vorteilen wirtschaftlichen Austauschs. Ein Kommentar von Chang-Tai Hsieh.

Chang-Tai Hsieh
«Bisher haben die riesigen Summen, die China in den Halbleitersektor gesteckt hat, zu spektakulären Misserfolgen geführt.»

Die politische Führung der USA hat lange versucht, Chinas Industriepolitik etwas entgegenzusetzen. Inzwischen hat sie offenbar beschlossen, dass dies am besten gelingt, indem sie ihr nacheifert. Doch Washingtons Agenda verrät grosses Unverständnis für die einzigartige Herausforderung, die Chinas Verbindung eines autoritären politischen Regimes mit einer dynamischen Marktwirtschaft darstellt.

Millionen chinesischer Unternehmen, darunter einige der innovativsten der Welt, werden gelegentlich aufgefordert, den politischen Zielen des Regimes zu dienen – ein beispielloses Zusammenspiel zwischen zukunftsweisenden Privatunternehmen und einem leninistischen Einparteistaat. Das können westliche Länder nicht nachahmen, sie sollten es auch gar nicht erst versuchen. Ein Grossteil der wirtschaftspolitischen Reaktionen der USA auf China ist dennoch fehlgeleitet.

So wollen die USA Chinas Unterstützung für staatliche Unternehmen einschränken, obwohl es erdrückende Beweise dafür gibt, dass diese Unterstützung private chinesische Gesellschaften unterfinanziert zurücklässt. Die wirkliche Herausforderung für Amerika geht von Privatunternehmen wie Huawei und Alibaba aus, die Waren herstellen, die Amerikas Konsumenten gerne kaufen. Sie geht nicht von staatlichen Unternehmen wie bspw. dem Flugzeughersteller Comac aus, der noch nie Gewinn gemacht hat und, was noch wichtiger ist, das Entstehen eines privatwirtschaftlichen chinesischen Pendants zu Boeing verhindert.

Zhu Rongjis Reformen

Tatsächlich sind die Privatunternehmen, die heute Chinas Wirtschaft dominieren, erst entstanden, nachdem der ehemalige Ministerpräsident Zhu Rongji Anfang der Nullerjahre Hunderttausende von Staatsbetrieben geschlossen oder privatisiert hatte. Durch die Schliessungen wurde Kapital für private Unternehmen freigesetzt und der Weg für ihren Wachstum frei gemacht. Glaubt irgendjemand ernsthaft, dass die chinesische Wirtschaft stärker wäre, wenn politische Entscheidungsträger die Reformen von Zhu rückgängig machen und all die alten, verlustbringenden Staatsunternehmen wiederbeleben würden?

Ein weiteres Beispiel ist die Fixierung der USA auf den «Made in China 2025»-Plan der chinesischen Regierung, der Subventionen an private Unternehmen in «strategischen» Sektoren wie der Halbleiterindustrie fliessen lässt. Ob sich die Milliarden von Renminbi, die zur Unterstützung solcher Branchen ausgegeben werden, als wirksam erweisen, steht noch nicht fest, aber die bisherigen Anzeichen sind nicht ermutigend.

Der weltweit führende Halbleiterhersteller ist die Taiwan Semiconductor Manufacturing Company, nicht der grösste chinesische Chiphersteller Shanghai Semiconductor. Bisher haben die riesigen Summen, die China in diesen Sektor gesteckt hat, zu spektakulären Misserfolgen wie etwa zur Insolvenz von Hongxin Semiconductor geführt, einem Unternehmen, das ein zentrales Element im Aufbau einer einheimischen chinesischen Chipindustrie sein sollte. Zudem sind fast 60’000 neue Gesellschaften entstanden, die kein technologisches Know-how haben, aber versuchen, aus den Subventionen Kapital zu schlagen. Es kommt allzu häufig zu solchen Resultaten, wenn Regierungen Industriesektoren subventionieren, was vielleicht einfach auf einen Mangel an Verantwortlichkeit zurückzuführen ist. Denn wer wird zur Verantwortung gezogen, wenn Milliarden verschwendet wurden und die Beamten, die die Mittel zugewiesen haben, inzwischen andere Posten innehaben?

Lokale Regierungen wirksam

Das Wachstum des chinesischen Unternehmenssektors wurde nicht durch die Unterstützung staatlicher Gesellschaften oder die Industriepolitik angekurbelt, sondern durch die Unterstützung privater Unternehmen durch mächtige lokale Regierungen – darunter Hyundai in Peking sowie Tesla und General Motors in Schanghai. «Das kommerzielle Ziel, mehr GM Buicks und Chevrolets in China zu verkaufen, wird zu einer politischen und wirtschaftlichen Kampagne, um die Macht und den Einfluss der Stadt Schanghai zu stärken», so formuliert es ein langjähriger Beobachter der Autoindustrie in China. «Stellen Sie sich das Ganze als Schanghai GmbH vor, mit dem Bürgermeister als Geschäftsführer und CEO.»

Die Unterstützung durch lokale Regierungen ist für private chinesische Unternehmen von zentraler Bedeutung. So wurde etwa die East Hope Group mit Unterstützung der kleinen Stadt Sanmenxia in der Provinz Henan zum grössten privaten Aluminiumhersteller Chinas, trotz des heftigen Widerstands des staatlichen Riesen Chinalco.

Zudem konkurrieren chinesische Lokalregierungen erbittert darum, Unternehmen anzuziehen – ein entscheidender Faktor für das Wachstum privater Firmen. Dies spiegelt die Rivalität zwischen den mächtigen lokalen Sekretären der Kommunistischen Partei Chinas, von denen viele irgendwann Mitglied des Politbüros der KPCh werden. Im Gegensatz dazu schaffen es die Minister der Zentralregierung, die für die Industriepolitik und die staatlichen Unternehmen zuständig sind, fast nie in die höchsten Ränge der Partei.

Schlimmste Aspekte werden kopiert

Wenn die USA China dazu zwingen, seine Unterstützung für staatliche Unternehmen abzubauen und seine Industriepolitik zurückzufahren, wird dies nur dazu führen, dass die Fesseln des Privatsektors gelockert werden und die Wahrscheinlichkeit steigt, dass andere innovative Privatunternehmen, die von lokalen Parteisekretären unterstützt werden, auftauchen und US-Gesellschaften herausfordern. Obwohl Amerikas Konsumenten davon profitieren würden, haben diese chinesischen Unternehmen – unabhängig von ihren Absichten – keine andere Wahl, als sich zu fügen, wenn sie aufgefordert werden, die politischen Ziele der KPCh zu fördern.

Doch die US-Strategie scheint sich darauf zu konzentrieren, den schlimmsten Aspekten der chinesischen Industriepolitik nachzueifern. Ein Beispiel dafür ist der kürzlich im Kongress eingebrachte Facilitating American-Built Semiconductors Act, der amerikanischen Chipherstellern Steuervergünstigungen für Investitionen gewähren würde. Zuvor hatte der Senat im Juni im Rahmen des US Innovation and Competition Act (des US-Innovations- und Wettbewerbsgesetzes) Investitionen in Höhe von 52 Mrd. $ in den Sektor genehmigt.

Warum die amerikanische Halbleiterindustrie die 52 Mrd. $ begrüssen würde, ist klar. Aber neben der Frage nach der Fairness einer Subventionierung wohlhabender US-Firmen, die Chips verwenden, wird die Massnahme zum gleichen Resultat führen wie die Milliarden, die China in Chiphersteller gesteckt hat. Sie wird Gesellschaften hervorbringen, die sich darauf spezialisieren, umsonst an Geld zu kommen, statt in neue Technologien und Produkte zu investieren, was dazu führt, dass die amerikanische Halbleiterindustrie weiter hinter die führenden globalen Player zurückfällt.

China China sein lassen

Was sollte Amerika also stattdessen tun? In vorgerücktem Alter sagte der Spitzendiplomat George F. Kennan, dass «das Beste, was wir tun können, wenn wir wollen, dass die Russen uns Amerikaner sein lassen, ist, die Russen Russen sein zu lassen». Dieser Ratschlag gilt auch für die heutige Politik Washingtons gegenüber China, wobei erschwerend hinzukommt, dass die derzeitige autoritäre Supermacht auch über eine Marktwirtschaft verfügt.

Die eigentliche wirtschaftspolitische Herausforderung, vor der die USA gegenüber China stehen, ist die Abwägung zwischen nationaler Sicherheit und den Vorteilen des wirtschaftlichen Austauschs, nicht Chinas Unterstützung für staatliche Unternehmen oder seine Industriesubventionen. Das Schlimmste, was Amerika tun könnte, wäre, seine eigene Industriepolitik zu betreiben.

Copyright: Project Syndicate.

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