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Das Ende von Chinas zentraler Planwirtschaft

Peking betont heute drei gesamtwirtschaftliche Ziele: die Schaffung von Arbeitsplätzen, Preisstabilität und BIP-Wachstum – in dieser Reihenfolge. Ein Kommentar von Stephen S. Roach.

Stephen S. Roach, Peking
«Chinas hochrangigste Entscheidungsträger im Bereich der Fiskal- und der Geldpolitik stehen kurz davor, den letzten Schritt auf der langen Reise hin zu einer auf dem Markt beruhenden Wirtschaft zu tun. »

«Ist es nicht Zeit, dass China das Konzept eines Planziels für das Wachstum aufgibt?» Dies war vergangene Woche auf dem 15. jährlichen China Development Forum, bei dem führende chinesische Regierungsvertreter und eine internationale Delegation von Wissenschaftlern, Leitern multilateraler Organisationen und Wirtschaftsführern zusammenkommen, meine Frage an den chinesischen Finanzminister Lou Jiwei. Ich bin Teilnehmer des CDF, seit es im Jahr 2000 vom früheren Ministerpräsidenten Zhu Rongji ins Leben gerufen wurde, und kann seine Rolle als eines der wichtigsten Diskussionsplattformen Chinas bestätigen. Zhu begrüsste den Meinungsaustausch im Rahmen des Forums als echte geistige Herausforderung für Chinas Reformer.

Demselben Geiste entsprang meine Frage an Lou, den ich seit Ende der Neunzigerjahre kenne. In dieser Zeit war er stellvertretender Finanzminister, Gründungsvorsitzender des chinesischen Staatsfonds China Investment Corporation und schliesslich Finanzminister. Ich habe ihn immer als geradeheraus, intellektuell neugierig, als erstklassigen analytischen Denker und zukunftsorientierten Befürworter marktbasierter Reformen kennengelernt. Er ist aus demselben Stoff wie sein Mentor Zhu.

Meine Frage ergab sich im Zusammenhang mit dem neuen chinesischen Reformschub, der am 3. Plenum des 18. Zentralkomitees der KPCh im vergangenen November angekündigt wurde und die «entscheidende Rolle» der Marktkräfte bei der Gestaltung der nächsten Phase der wirtschaftlichen Entwicklung Chinas betonte.

Widerspruch zwischen Planziel und Prognose

Meiner Frage vorweggestellt war ein Verweis auf den inneren Widerspruch zwischen einem Planziel und einer Prognose bei der Ausrichtung der wichtigen wirtschaftlichen Ziele Chinas. Ich argumentierte, dass Ersteres die überholte Zwangsjacke der zentralen Planung verkörpere, während Letztere deutlich stärker mit marktgestützten Ergebnissen vereinbar sei. Ein Planziel verfestigt das Bild der allmächtigen staatlich gelenkten chinesischen Wachstumsmaschine – einer Regierung, die letztlich vor nichts haltmacht, um eine festgelegte Zahl zu erreichen.

Auch wenn es wie Haarspalterei erscheinen mag: Die fortgesetzte Formulierung des wirtschaftlichen Ziels als Planziel vermittelt die Botschaft einer feststehenden, ausdrücklichen Vorgabe, die heute im Widerspruch zu den marktorientierten Absichten der Regierung zu stehen scheint. Ginge von der Aufgabe dieses Konzepts nicht eine sehr viel stärkere Botschaft aus? Ist es nicht an der Zeit für China, die letzten Überreste seiner zentral geplanten Vergangenheit hinter sich zu lassen?

Lous Antwort lautete: «Gute Frage.» China, so erläuterte er, bewege sich tatsächlich von seiner früheren einseitigen Betonung auf Planziele für das Wachstum weg. Die Regierung betont heute drei gesamtwirtschaftliche Ziele: die Schaffung von Arbeitsplätzen, Preisstabilität und BIP-Wachstum. Und wie durch den dem Nationalen Volkskongress Chinas jüngst vom Ministerpräsidenten vorgelegten jährlichen «Arbeitsbericht» belegt, liegt die Betonung derzeit auf dieser Reihenfolge; das BIP-Wachstum steht also auf der Liste ganz unten.

Der Arbeitsgehalt des Wachstums zählt

Dies gibt China und seinen politischen Entscheidungsträgern beträchtlichen Spielraum bei der Bewältigung der aktuellen Konjunkturverlangsamung. Anders als die meisten westlichen Beobachter, die auf die geringste Abweichung von dem offiziellen Wachstumsziel fixiert sind, sind die Vertreter der chinesischen Regierung tatsächlich sehr viel aufgeschlossener. Das BIP-Wachstum per se ist ihnen sehr viel weniger wichtig als der Arbeitsgehalt der Produktionsgewinne.

Dies ist besonders relevant angesichts der wichtigen Schwelle, die durch den Strukturwandel der chinesischen Volkswirtschaft inzwischen erreicht wurde – die lange erwartete Verschiebung hin zu einer dienstleistungsbestimmten Wachstumsdynamik. Dienstleistungen machen inzwischen den grössten Teil der Volkswirtschaft aus und erfordern fast 30% mehr Arbeitsplätze pro Produktionseinheit als der Fertigungs- und der Bausektor zusammen. In einer zunehmend dienstleistungsbestimmten, arbeitsintensiven Wirtschaft können Chinas Wirtschaftslenker es sich leisten, entspannter auf eine Verlangsamung des BIP zu reagieren.

Das vergangene Jahr war ein solcher Fall. Zu Beginn von 2013 erklärte die Regierung, sie strebe die Schaffung von 10 Mio. neuen städtischen Arbeitsplätzen an. Tatsächlich wurden es 13,1 Mio. Arbeitsplätze – obwohl das BIP «nur» 7,7% stieg. Anders ausgedrückt: Wenn China sein Beschäftigungsziel mit 7,5% BIP-Wachstum erreichen kann, besteht für die politischen Entscheidungsträger kein Grund, in Panik zu verfallen und schwere antizyklische Geschütze aufzufahren. Und dies war im Wesentlichen auch die Botschaft, die von einem breiten Querschnitt führender Regierungsvertreter beim diesjährigen CDF vermittelt wurde – Konjunkturverlangsamung ja, bedeutendere politische Reaktionen nein.

Zentralbank achtet stärker auf Finanzstabilität

Zhou Xiaochuan, Leiter der chinesischen Volksbank, vertrat diesen Punkt mit demselben Nachdruck. Die Bank, so argumentierte er, verfolge kein einzelnes Planziel. Vielmehr gestalte sie die Geldpolitik im Einklang mit einer «mehrzieligen Funktion», die sich aus Zielen für die Preisstabilität, die Beschäftigung, das BIP-Wachstum und die Zahlungsbilanz zusammensetze – wobei der letztere Faktor hinzugefügt wurde, um die Autorität der Bank über die Währungspolitik Rechnung zu tragen.

Der Trick, so betonte Zhou, bestehe darin, jedem der vier Ziele innerhalb der mehrzieligen Funktion eine Gewichtung zuzuweisen. Er gestand ein, dass das Gewichtungsproblem durch die neue Notwendigkeit, der Finanzstabilität grössere Aufmerksamkeit zu widmen, erheblich kompliziert worden sei.

All dies lässt China in einem ganz anderen Licht erscheinen als während der ersten dreissig Jahre seines Wachstumswunders. Seit den Reformen Deng Xiao-pings Anfang der Achtzigerjahre wird zentralen numerischen Planzielen immer weniger Aufmerksamkeit geschenkt. Die Staatliche Planungskommission hat sich zur Nationalen Entwicklungs- und Reformkommission (NDRC) fortentwickelt – auch wenn sie ihren Sitz noch immer im selben Gebäude in der Yuetan-Strasse in Peking hat. Und im Laufe der Zeit haben es die Wirtschaftslenker geschafft, die nach Sektoren gegliederte Planung sowjetischen Stils drastisch zurückzufahren. Aber es gab noch immer einen Plan und ein Planziel für das Gesamtwachstum – und eine allmächtige NDRC, die sich an den Schalthebeln festklammerte.

Diese Tage sind jetzt vorbei. Ein neuer «Lenkungsausschuss» für die Reformen ist dabei, die NDRC zu verdrängen, und Chinas hochrangigste Entscheidungsträger im Bereich der Fiskal- und der Geldpolitik – Lou Jiwei und Zhou Xiaochuan – stehen kurz davor, den letzten Schritt auf der langen Reise hin zu einer auf dem Markt beruhenden Wirtschaft zu tun. Mit ihrer gemeinsamen Interpretation flexibler Wachstumsziele stehen sie praktisch im selben Lager wie die politischen Entscheidungsträger in den meisten anderen Entwicklungsländern. Der Plan ist jetzt eine Zielsetzungsübung. Von nun an wird man Schwankungen der chinesischen Konjunktur und die von diesen Schwankungen ausgehenden politischen Reaktionen in diesem Sinne betrachten müssen.

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