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Das Fed – von Jekyll Island nach Washington

Die US-Notenbank ist hundert Jahre alt. Am Anfang standen geheime Treffen auf einer Insel vor Georgia. Die Fäden zog der mächtige Senator Nelson W. Aldrich.

Ende November 1910 kam es auf der kleinen Insel Jekyll Island im US-Bundesstaat Georgia zum einem folgenreichen Geheimtreffen. Der republikanische Senator für Rhode Island, Nelson Wilmarth Aldrich, ein hoher Spitzenbeamter des Finanzministeriums, und fünf mächtige Bankiers kamen zusammen, um die Gründung einer Zentralbank voranzutreiben. Mehrere Tage lang diskutierten sie alle wichtigen Aspekte und arbeiteten einen Vorschlag zuhanden des Kongresses aus. Drei Jahre später verabschiedeten beide Häuser den Federal Reserve Act. Er enthielt Elemente des Entwurfs, der am geheimen Treffen der sieben Herren im Jekyll Island Club ent­wickelt worden war.

Warum war es notwendig, sich im Geheimen zu treffen? War die Gründung der amerikanischen Zentralbank vor hundert Jahren das Ergebnis einer Verschwörung? Letzteres wird immer wieder behauptet, seit das Treffen im Jahr 1916 publik wurde. Aber die historische Wahrheit ist vermutlich banaler. Das Geheimtreffen von 1910 spielte durchaus eine Rolle, doch die Kräfte, die zur Gründung des Federal Reserve System drängten, waren viel stärker und umfassender. Des Weiteren brauchte es wesentliche Änderungen, bis die Vorlage am 22. und 23. Dezember 1913 vom Repräsentantenhaus und vom Senat mit klarem Mehr angenommen wurde. Es führte kein direkter Weg vom Jekyll Island Club zum Capitol in Washington, D.C.

Finanzkrise von 1907 wirkte

Die Kräfte waren stärker und umfassender, weil die heftige Finanzkrise von 1907 nicht nur Senator Aldrich und den Bankenvertretern, sondern auch vielen Be­amten und Politikern in die Knochen ­gefahren war. Die Aktien verloren kurz­fristig fast 50% ihres Werts, Wallstreet verfiel in Panik, das ganze Bankensystem ­geriet ins Wanken. Nur dank beherzter Massnahmen eines New Yorker Bankenkonsortiums unter der Führung von John Pierpont Morgan konnte die Kernschmelze verhindert werden. Man war noch einmal davongekommen, war aber fest entschlossen, etwas zu tun, um eine Wiederholung zu vermeiden.

Zudem war vielen Amerikanern die Dominanz der Bank of England ein Dorn im Auge. Der Zins in New York wurde zu einem wesentlichen Teil in London fest­gelegt, obwohl die amerikanische Wirtschaft mittlerweile viel grösser geworden war als die britische. Gerade für den ­Verlauf der Finanzkrise von 1907 war es besonders schädlich, dass die Bank of England wegen des Verlusts von Gold­reserven den Zins erhöht hatte. Die amerikanischen Banken hätten nach Ausbruch der Krise jedoch eine schnelle Zinssenkung gebraucht.

Die Abhängigkeit von London zeigte sich auch darin, dass die Vorfinanzierung der Getreidelieferungen aus dem Mittleren Westen den Geldmarkt in New York jedes Mal an die Grenze der Kapazität brachte und saisonal eine Zinserhöhung verursachte.

Führungsrolle für den Dollar

Und schliesslich gab es noch einen dritten Vorteil, den sich Politiker und Wirtschaftsführer von der Gründung einer Zentralbank erhofften: den Aufstieg des Dollars zu einer internationalen Währung. Während das englische Pfund überall als Reservewährung von Zentralbanken gehalten und als Vehikelwährung zur Abwicklung des internationalen Handels eingesetzt werden konnte, fristete der Greenback bis dahin ein Mauerblümchendasein. Dies verteuerte nicht zuletzt die Handelsfinanzierung. Fast jede internationale Transaktion musste über London abgewickelt werden, was den englischen Banken hohe Kommissionseinkünfte bescherte.

Es gab also mehrere Gründe, eine Zentralbank zu schaffen, sodass sich bald eine starke Koalition von Bankiers, Exporteuren, Importeuren und Politikern daranmachte, die Sache in Angriff zu nehmen. Zunächst gingen die Arbeiten in Washington schnell voran. 1908 rief der Kongress eine Kommission ins Leben, die eine Banken- und Währungsreform ausarbeiten sollte. Vorsitzender dieser National Monetary Commission war Senator Nelson W. Aldrich, der von vielen als «General Manager of the Nation» bezeichnet wurde, weil er in fast allen wirtschaftspolitischen Fragen eine prominente Rolle einnahm (von 1899 bis 1911 hatte er den Vorsitz im Finanzausschuss des Senats inne). Er war ein typischer Vertreter des Ostküsten-Establishments, das in dieser Zeit die Republikanische Partei dominierte. Aldrich war durch seine zahlreichen Investitionen, die auf Insiderwissen beruhten, reich geworden und gut vernetzt. Seine Tochter Abby hatte 1901 den einzigen Sohn des Ölmagnaten John D. Rockefeller geheiratet (aus dieser Verbindung ging Senator Aldrichs Enkel Nelson Aldrich Rockefeller hervor, der später als ­Vizepräsident unter Gerald Ford diente).

Nach zwei Jahren, in denen die National Monetary Commission zahlreiche Hearings abgehalten hatte, kamen die Verhandlungen allerdings ins Stocken. Die Demokraten gewannen bei den Wahlen vom November 1910 das Repräsentantenhaus und blockierten die Pläne der Republikaner. Dem Vorsitzenden, der die Gründung einer Zentralbank befürwortete, wurde vorgeworfen, er wolle die Macht der Wallstreet ausdehnen. Seine Nähe zu Rockefeller nährte den Verdacht, dass er nur die Interessen der Wirtschaftselite auf Kosten des gemeinen Volks vertrat. An diese Punkt kam Aldrich auf die Idee, ein Geheimtreffen einzuberufen, um die ­Materie in Ruhe mit Fachleuten studieren zu können und die politische Offensive zurückzugewinnen.

Der Aldrich-Plan, der auf Jekyll Island ausgearbeitet wurde, sah ein dezentrales System mit fünfzehn regionalen Notenbanken vor, deren Operationen durch eine landesweite Behörde von Geschäftsbanken koordiniert werden sollte. Diese sogenannte Reserve Association hatte den Auftrag, Notkredite an die regionalen Zentralbanken zu geben, Geld zu schaffen und das Vermögen der Bundesregierung zu verwalten. Das Repräsentantenhaus schmetterte den Aldrich-Plan ab. Die Demokraten stiessen sich daran, dass die Geschäftsbanken die volle Kontrolle über das System hatten. Sie konnten nicht zulassen, dass Wallstreet über das regionale Kreditsystem Main Street beherrschte.

Dennoch blieb der Aldrich-Plan im Rennen. Die dezentrale Organisation der Notenbank blieb bis zum Schluss bestehen. Auch konnten die Geschäftsbanken einen Teil ihrer privilegierten Position in den Aufsichtsräten der regionalen Zentralbanken behalten. Nur die koordinierende Zentralbehörde wurde von der Privatwirtschaft auf den Staat übertragen.

Dezentral in die Depression

Der 1912 gewählte Präsident Woodrow Wilson von der Demokratischen Partei hatte diese Änderung zur Bedingung für seine Unterstützung gemacht. Die entscheidenden Personen bei der Umsetzung der abgeänderten Vorlage waren der demokratische Kongressabgeordnete Carter Glass aus Virginia und der demokratische Senator Robert Latham Owen aus Oklahoma. Sie ermöglichten es, eine Mehrheit in den beiden Häusern zu organisieren, die seit den Wahlen von 1912 von den Demokraten kontrolliert wurden. Glass sollte später eine der wichtigsten Figuren in der Regulierung des Bankensystems werden; die Einführung des Trennbankensystems im Jahr 1933 ging auf den sogenannten Glass-Steagall Act zurück.

Aus europäischer Sicht war die Ausgestaltung der Zentralbank auch in der neuen Fassung gewöhnungsbedürftig. Die Schweizerische Nationalbank, die 1905 gegründet worden war und zwei Jahre später ihre Arbeit aufgenommen hatte, verfügte über eine dezentrale Struktur, was das Aktionariat anbelangte. Nicht der Bund, sondern die Kantone und die Kantonalbanken besassen die Mehrheit der Aktien, doch die Autorität war klar in der Zentrale angesiedelt. Das Direktorium entschied über alle wichtigen Belange.

Beim neu gegründeten Federal Reserve System hingegen ging die Dezentralisierung viel weiter. Vor allem die Federal ­Reserve Bank in New York war so wichtig, dass sie faktisch die Geldpolitik bestimmte, und ihr Vorsitzender war in der Regel ein ehemaliger Banker von der Wallstreet. Das von der Bundesregierung bestückte Federal Reserve Board in Washington, D.C., hatte oft das Nachsehen. Der Konflikt zwischen privaten und öffentlichen Interessen war durch Wilsons Kompromissvorschlag keineswegs aus der Welt geschaffen worden.

Des Weiteren waren die regionalen Zentralbanken verpflichtet, mindestens 40% des Notenumlaufs in ihrem Distrikt durch Gold zu decken. Dies brachte eine unnötige Starrheit ins System. Als etwa zu Beginn der Zwanzigerjahre einige Distrikte zu knappe Goldreserven besassen, war es nicht möglich, die scharfe Rezession schnell und entschlossen zu bekämpfen. Die Dezentralisierung war in Krisenzeiten geradezu kontraproduktiv.

Vollends versagte das Federal Reserve System während der Grossen Depression zu Beginn der Dreissigerjahre. Statt das Bankensystem mit grosszügiger Liquidität zu stützen, liessen die Verantwortlichen zu, dass die Kreditmenge stark zurückging und die Wirtschaft in eine beispiellose Krise geriet. Zwischen 1929 und 1933 verschwanden 10 000 von 25 000 Banken, das Bruttoinlandprodukt schrumpfte um ein Drittel, die Industrieproduktion halbierte sich, und die offizielle Arbeitslosenrate ­erreichte 25%. Es bestand Handlungs­bedarf, nicht nur in Bezug auf die Wirtschaftsanalyse, sondern auch auf die institutionelle Struktur.

Weichenstellung 1935

1935 verabschiedete der Kongress deshalb den Banking Act, der eine Stärkung der Zentrale vorsah. Wie Allan Meltzer in seinem Standardwerk «A History of the Federal Reserve» schreibt, verlagerte das Gesetz von 1935 die Macht permanent zum Federal Reserve Board in Washington. Die zwölf regionalen Zentralbanken verloren einen grossen Teil ihrer ursprünglichen Unabhängigkeit. Besonders die Federal Reserve Bank von New York musste sich nun stärker der zentralen Behörde unterordnen. Von nun an bestimmte das Federal Open Market Committee, das FOMC, den nationalen Leitzins. Dem ­Offenmarktausschuss gehören die sieben Mitglieder des Federal Reserve Board an, zudem fünf der zwölf Präsidenten der ­regionalen Federal Reserve Banks (wobei New York stets vertreten ist).

Das 1913 gegründete Federal Reserve ist nunmehr bereits ein Jahrhundert alt. Die Umstände könnten nicht turbulenter sein. Das FOMC unter der Leitung von Ben Bernanke hat alles Erdenkliche getan, um eine Wiederholung der Grossen Depression der Dreissigerjahre zu ver­hindern. Dieses Ziel hat Bernanke ohne Zweifel erreicht. Aber wie man dereinst die Krisenbekämpfung insgesamt beurteilen wird, hängt ganz davon ab, wie das Fed es anstellen wird, aus der expansiven Geldpolitik auszusteigen.

Die Institution steht zudem unter politischem Beschuss. Doch dies ist keineswegs neu, wie das geheime Treffen auf ­Jekyll Island beweist. Mehr als in jedem anderen westlichen Land ist das Geldschaffungsmonopol der Zentralbank in den USA immer wieder grundlegend in Frage gestellt worden. Das wird auch in Zukunft so bleiben.

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