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Das globale Handelssystem muss erneuert werden

Ein gesundes Welthandelsregime sollte auf einer friedlichen wirtschaftlichen Koexistenz beruhen. Ein Kommentar von Dani Rodrik.

Dani Rodrik
«Es besteht kein inhärenter Widerspruch zwischen dem Wirtschaftswachstum in den Entwicklungsländern und Handelsregeln, in denen die sozialen, ökologischen und gleichheitsbedingten Anliegen der Industrieländer Berücksichtigung finden.»

Präsident Donald Trumps immer wieder aufflammender Handelskrieg gegen China liess 2019 dunkle Wolken der Ungewissheit über der Weltwirtschaft aufziehen, wodurch auch die Wahrscheinlichkeit eines erheblichen wirtschaftlichen Abschwungs stieg. Trumps unberechenbarer und schwülstiger Stil verschärfte eine ohnehin ungünstige Situation, wobei der Handelskrieg zwischen den USA und China allerdings nur Symptom eines Problems ist, das viel tiefer liegt als Trumps atavistische Handelspolitik.

Der heutige Stillstand zwischen den beiden Wirtschaftsgiganten hat seinen Ursprung in einem von mir als Hyperglobalisierung bezeichneten fehlerhaften Paradigma, in dessen Rahmen die Prioritäten der Weltwirtschaft Vorrang vor den Prioritäten der heimischen Wirtschaft haben. Dieses Modell für das internationale System sieht vor, dass Länder ihre Volkswirtschaft ungeachtet der Folgen für nationale Wachstumsstrategien oder Sozialmodelle maximal für Aussenhandel und Investitionen öffnen.

Dazu ist es erforderlich, dass nationale Wirtschaftsmodelle – also die nationalen Regelungen für die Märkte – in erheblichem Masse konvergieren. Ohne diese Konvergenz hat es den Anschein, dass nationale Regelungen und Standards den Marktzugang behindern. In der Sprache der Handelsökonomen und der Wirtschaftsjuristen werden sie als nichttarifäre Handelshemmnisse bezeichnet. Chinas Aufnahme in die Welthandelsorganisation basierte auf der Annahme, China werde sich zu einer Marktwirtschaft westlicher Prägung entwickeln.

Folgen der Hyperglobalisierung

Das ist ganz offensichtlich nicht geschehen. Unterdessen hinterliess die Hyperglobalisierung in den Vereinigten Staaten und in vielen anderen Industrieländern aufgrund des damit verbundenen Offshoring und der Importe eine Spur der Verwüstung – und schuf einen Nährboden, auf dem nativistische politische Demagogen gediehen. Die Handelspolitik der USA war lange Zeit von den Interessen der Konzerne und der Finanzunternehmen geprägt. Diese Entwicklung liess diese Gruppen immer reicher werden, während sie gleichzeitig zur Erosion der Einkommen in der Mittelschicht beitrug. Mittlerweile ist klar, dass wir ein neues Narrativ im Bereich des Handels brauchen und zwar eines, in dem die Globalisierung nicht als Selbstzweck, sondern als Mittel zur Herstellung des nationalen Wohlstands anerkannt wird.

Glücklicherweise präsentieren die Präsidentschaftskandidaten der Demokraten in den USA gute Ideen, auf denen sich eine neue Struktur für den Handel aufbauen liesse. Besonders der Handelsplan von Senatorin Elizabeth Warren festigt ihre Referenzen als demokratische Kandidatin mit den besten politischen Ideen. Ihr Plan sieht eine radikale Umgestaltung der Handelspolitik im Interesse der gesamten Gesellschaft vor.

Wir leben in einer Welt, in der die Einfuhrzölle grösstenteils bereits recht niedrig sind. Die Unterhändler in den Handelsgesprächen debattieren die meiste Zeit nicht über Einfuhrzölle oder andere Handelshemmnisse an nationalen Grenzen, sondern über Vorschriften, die hinter diesen Grenzen gelten, wie etwa Regulierungen für geistiges Eigentum, Bestimmungen im Gesundheitswesen, Industriepolitik und dergleichen. Handelsabkommen, die auf diese Bereiche abzielen, können zwar für ein höheres Mass an internationalem Handel und Investitionen förderlich sein, beeinträchtigen jedoch auch nationale Sozialmodelle in stärkerem Mass. Sie schränken die Steuer- und die Regulierungspolitik in den betreffenden Ländern ebenso ein wie deren Möglichkeiten, eigene Sozial- und Arbeitsstandards aufrechtzuerhalten. Es überrascht nicht, dass grosse multinationale Unternehmen wie Pharmakonzerne und Finanzgesellschaften auf Kosten der Bedürfnisse der Erwerbsbevölkerung oder der Mittelschicht Zugang zu ausländischen Märkten suchen.

Zu hohen Standards verpflichten

Ein zentraler Punkt in Warrens Plan ist die Einführung gewisser Voraussetzungen für die Unterzeichnung von tiefen Integrationsabkommen durch die USA. Jedes Land, mit dem die USA ein Handelsabkommen abschliessen, muss international etablierte Arbeitsnormen und Menschenrechte anerkennen und auch durchsetzen. Das betreffende Land muss Unterzeichner des Pariser Klimaabkommens und der internationalen Übereinkommen gegen Korruption und Steuerhinterziehung sein. Freilich erfüllen die USA einige der Voraussetzungen in den Bereichen Arbeit und Umwelt selbst nicht, aber Warren hat sich verpflichtet, diese «beschämenden» Mängel zu beheben.

Dieser Ansatz ist der derzeitigen Praxis weit überlegen, in deren Rahmen man annimmt, Handelspartner würden ihre Standards heben, sobald ein Handelsabkommen unterzeichnet sei. In der Realität haben sich Nebenabsprachen hinsichtlich Arbeit und Umwelt als recht unwirksam erwiesen. Die einzige Möglichkeit, zu gewährleisten, dass derartige Probleme mit den Fragen des Marktzugangs gleichgestellt werden, besteht darin, Handelsabkommen auf Länder zu beschränken, die sich bereits hohen Standards verpflichtet haben.

Darüber hinaus sollten einige der abträglichsten Elemente in Handelsabkommen beseitigt oder entschärft werden. Warren schlägt zu Recht vor, Investitionsschiedsverfahren (das sogenannte Investor State Dispute Settlement, ISDS) abzuschaffen – die umstrittene Praxis, die es ausländischen Unternehmen erlaubt, Staaten zu verklagen. Sie strebt auch an, das Ausmass von Monopolrechten auf geistiges Eigentum zu begrenzen, und verspricht, kein anderes Land jemals zu drängen, Ausschliesslichkeitsfristen für verschreibungspflichtige Medikamente zu verlängern.

Transparentere Verhandlungen

Auch die Transparenz von Handelsgesprächen muss dramatisch verbessert werden. Derzeit werden Vertragsentwürfe geheim gehalten, bis sie dem Kongress zur Abstimmung vorgelegt werden. Warrens Vorschlag sieht vor, Entwürfe öffentlich zu prüfen und zu kommentieren. In der Vergangenheit mag diese Geheimhaltung in Kombination mit der erforderlichen Abstimmung in der Legislative für eine erleichterte Handelsliberalisierung gesorgt haben – auf Basis des oberflächlichen Integrationsmodells. Doch seit den Neunzigerjahren diente sie dazu, die Lobbyarbeit der Konzerne zu stärken, und führte zu unausgewogenen Vereinbarungen.

Warren ist darüber hinaus bereit, einen «CO2-Grenzausgleich» einzuführen, um sicherzustellen, dass nationale Unternehmen, die die vollen sozialen Kosten des Kohlenstoffausstosses tragen, nicht durch ausländische Unternehmen benachteiligt werden, die dies nicht tun. Überdies würden Handelsabkommen nicht nur anhand ihrer nationalen Auswirkungen, sondern auch nach ihren regionalen Folgen bewertet werden. Warren würde die Zustimmung des Kongresses erst einholen, wenn alle Beratungsausschüsse für Arbeits- und Verbraucherfragen auf regionaler Ebene sowie auch ländliche Beiräte ihre Zustimmung gegeben hätten.

Da Warrens Schwerpunkt auf den USA liegt, sagt sie wenig über das multilaterale Handelsregime und wie es zu reformieren sei. Diese Aufgabe hat ein anderer demokratischer Präsidentschaftskandidat, Beto O’Rourke, übernommen (er hat seine Bewerbung unterdessen zurückgezogen, Anm. d. Red.). O’Rourke schlägt vor, WTO-Abkommen zu aktualisieren, um neue Probleme wie Währungsmanipulationen anzugehen, durchsetzbare Arbeitsnormen zu verabschieden, Streitbeilegungsverfahren zu überarbeiten und «nachhaltige Entwicklung» als ausdrückliches Ziel des multilateralen Handelsregimes zu verankern.

Ärmere Länder nicht benachteiligt

Eine Kritik an der härteren Linie der Demokraten im Bereich des Handels besteht darin, dass sie negative Auswirkungen auf die Wachstumsaussichten der ärmeren Länder haben soll. Es besteht allerdings kein inhärenter Widerspruch zwischen dem Wirtschaftswachstum in den Entwicklungsländern und Handelsregeln, in denen die sozialen, ökologischen und gleichheitsbedingten Anliegen der Industrieländer Berücksichtigung finden. Aus den historischen Daten geht nicht hervor, dass arme Länder auf sehr niedrige oder gar keine Hemmnisse in den Industrieländern angewiesen sind, um von der Globalisierung in hohem Mass zu profitieren. Tatsächlich wurden die  bisher eindrucksvollsten exportorientierten wirtschaftlichen Erfolge – Japan, Südkorea, Taiwan und sogar China – in Zeiten verzeichnet, als sich die Importzölle in den USA und in Europa auf einem moderaten Niveau befanden, das auch über den heutigen Werten lag.

Aber nicht nur die USA und andere Industrieländer benötigen mehr politischen Spielraum. China und andere Länder sollten bei der Umsetzung ihrer eigenen wachstumsfördernden strukturellen Diversifizierungspolitik nicht durch globale Handelsregeln belastet werden. Letztlich sollte ein gesundes und nachhaltiges Welthandelsregime auf einer Struktur der «friedlichen wirtschaftlichen Koexistenz» beruhen, in der unterschiedliche Wirtschaftssysteme nebeneinander florieren und nicht unter dem Druck stehen, sich einer einzigen Form anzupassen, wie sie den internationalen Konzernen vorschwebt.

Copyright: Project Syndicate.