Erschüttert von den Gräueln des Ersten Weltkrieges liess der deutsche Kaiser Wilhelm II die Worte «Das habe ich nicht gewollt» in den Kamin des Rittersaals der Hohkönigsburg im Elsass meisseln. Trotzdem wurde der Krieg bis zur letzten Erschöpfung ausgefochten. Noch schlimmer war, dass die Siegermächte dem geschlagenen Deutschland im Friedensvertrag von Versailles ein Exempel aufdrücken wollten. Deutschland sollte bestraft werden, damit es sich nie mehr erdreiste, einen Krieg zu beginnen. Der Wirtschaftswissenschaftler John Maynard Keynes, der als Mitglied der britischen Delegation an den Verhandlungen teilnahm, warnte in seinem Buch «The Economic Consequences of the Peace» (1919): «Wenn die Verarmung Zentraleuropas unser Ziel ist, dann wird die Vergeltung nicht auf sich warten lassen.» So verschloss der Versailler Vertrag die Tür zum Frieden, statt sie zu öffnen. Selten lässt sich aus der Geschichte lernen. Aber es gilt, die raren Fälle, in denen die Vergangenheit wieder auftaucht, zu erkennen und zur Lösung der aktuellen Probleme zu nutzen.

Heute wissen wir: Manche Briten, die für den Brexit gestimmt haben, würden es nicht mehr tun. David Cameron dürfte seine Entscheidung, das Referendum angesetzt zu haben, bereuen. Viele Brexit-Wähler sagen heute wie einst Kaiser Wilhelm II: «Das habe ich nicht gewollt.» Doch diesmal stehen nicht die Entente-Mächte Grossbritannien und Frankreich vor Deutschland, sondern Deutschland und die EU-Staaten vor dem Vereinigten Königreich. In der EU überwiegt die Meinung: Nicht wir, sondern die Briten haben die Tür zugeschlagen. Für jene sei es zu spät, begangene Fehler einzusehen. EU-Parlamentspräsident Martin Schulz möchte ein Exempel statuieren, indem die Kontinental-EU sofort eine Europäische Regierung bildet. Das läuft auf die Schaffung eines Europäischen Bundesstaats hinaus, wie er im Fünf-Präsidenten-Bericht von 2015 anvisiert worden ist. Damit wäre Grossbritannien endgültig vor der Tür. In der EU würde dann wohl wieder Französisch gesprochen. Versailles erschiene in neuer Gestalt. Schulz belegt, dass er aus der Geschichte wenig gelernt hat.

Ausweg Europäischer Wirtschaftsraum

Umgekehrt kann der Brexit-Führer und neue Aussenminister Boris Johnson nicht einfach davon ausgehen und sagen: «Für uns gilt weiterhin der Binnenmarkt.» Das ist ein leeres Wort. Die britische Regierung müsste vielmehr die Frage beantworten, wie sie vom Brexit zum Binnenmarkt gelangt. Das geht nicht über eine Floskel, sondern nur über Verträge, denen die EU und London erst zustimmen müssen.

Beobachter verweisen auf Norwegen, das mit der EU einen gemeinsamen Wirtschaftsraum (EWR) vereinbart hat. Aber auch ein EWR lässt sich nicht wie ein Kaninchen aus dem Hut zaubern. Bis aus dem Brexit ein neuer EWR wird, sind drei Schritte erforderlich: Erst muss Grossbritannien der Efta (die aus Island, Norwegen, Liechtenstein und der Schweiz besteht) beitreten. Als Zweites kann die EU mit der erweiterten Efta in Verhandlungen treten und mit ihr ein erweitertes Assoziierungsabkommen EWR II aushandeln. Hierfür ist drittens eine qualifizierte Mehrheit von 55% der Mitgliedstaaten mit 65% der Bevölkerung erforderlich.

Der EWR verlangt Arbeitnehmerfreizügigkeit für alle EWR-Staatsangehörigen. Das bedeutet: Ein EWR-Staatsangehöriger soll in Grossbritannien vom ersten Tag an sozialhilfeberechtigt sein. Dieses soziale Grundrecht widerspricht jeder ökonomischen Vernunft, wonach Versicherungsleistungen erst verlangen kann, wer vorgängig einen Versicherungsvertrag abgeschlossen hat und hierfür Versicherungsbeiträge einbezahlt hat. Einen Versicherungsvertrag erst nach dem Schadensfall abzuschliessen, ist widersinnig und kontraproduktiv. Allerdings dürfte es für Grossbritannien schwer sein, diese Klausel wegzubedingen, solange die Mehrzahl der EU-Mitgliedstaaten an hohen Arbeitslosenraten leidet.

Die Schweiz ist in den bilateralen Abkommen der Sozialhilfeklausel entgangen, weil sie durchsetzen konnte, dass Einwanderungswillige den Besitz eines gültigen Arbeitsvertrags nachweisen müssen und somit Gewähr bieten, dass sie nicht sogleich arbeitslos werden. Die Klausel eines gültigen Arbeitsvertrags könnte für das Vereinigte Königreich einen attraktiven und für die EU einen tragbaren Ausweg aus der sofortigen Sozialhilfepflicht darstellen. Mehr noch: Wenn London in Richtung EWR geht, so dürfte das auch für die Schweiz interessant sein. Der EWR ist ein Angebot der EU an Nicht-EU-Staaten, dem Binnenmarkt beizutreten. Es stammt von 1992, gilt aber nach wie vor, weil es durch die EU nicht zurückgezogen worden ist. Doch: «Eile mit Weile!» Es braucht viel Zeit, bis ein solcher Vertrag unterzeichnet ist.

Aber die Schweiz steht unter Zeitdruck. Der von Volk und Ständen angenommenen Masseneinwanderungsinitiative vom 9. Februar 2014 zufolge soll der Gesetzgeber bis zum 9. Februar 2017 Ausführungsbestimmungen zum neuen Verfassungsartikel 121a erlassen. Sonst ist der Bundesrat gehalten (wenn auch nicht verpflichtet), eine vorübergehende Verordnung betreffend die Zuwanderung zu erlassen, die dann gilt, bis der Gesetzgeber das Ausführungsgesetz beschlossen hat. Ein Referendum gegen das Ausführungsgesetz bleibt davon unberührt.

Wenn der Bundesrat solche Zuwanderungsbeschränkungen pauschal für die ganze Schweiz erlässt, muss er damit rechnen, dass die so genannte Guillotineklausel eintritt und die EU die bilateralen Verträge wegen Vertragsverletzung kündigt. Denn die Freizügigkeit stellt ein zentrales Anliegen des Binnenmarkts dar. Als Ausweg vor einer solchen Kündigung schlägt Prof. Reiner Eichenberger (Universität Freiburg i. Üe.) wirkungsgleiche Einwanderungssteuern vor. Doch wenn solche Steuern wirkungsgleich sind, dann unterscheiden sie sich im Endeffekt nicht von Zuwanderungsbeschränkungen. Das wäre für die EU schwerlich akzeptabel.

Ausnahmeklausel für das Tessin

Alternativ schlägt der frühere Staatssekretär Michael Ambühl eine «Miniaturisierung» der Zuwanderungsbeschränkungen nur für den Kanton Tessin vor. Er soll eine kleine örtliche Ausnahme von der allgemeinen Freizügigkeit erhalten. Solche kleinen örtlichen Ausnahmen sind auch für die EU nicht unmöglich. Beispielsweise ist dem EWR-Mitglied Liechtenstein eine Ausnahme von der Freizügigkeit eingeräumt worden, aufgrund der Vaduz unerwünschte Steuerflüchtlinge abwehren kann. Diese Klausel wird periodisch verlängert.

Als kleine örtliche Ausnahme kann auch das Tessin mit seinen 60 000 Grenzgängern pro Tag und entsprechendem Verkehrschaos angesehen werden. Bei ihm kommen die externen Effekte der Freizügigkeit besonders zum Ausdruck. Ambühl zufolge soll das Tessin nach objektiven Kriterien von der Last der Freizügigkeit entlastet werden, während der Bundesrat die Möglichkeit erhält, die Freizügigkeit im Rest der Schweiz, wo die Belastungen weniger prekär sind, bestehen zu lassen. Damit werde der Sinn der Masseneinwanderungsinitiative, Krisenherde zu bewältigen, inhaltlich umgesetzt.

Die Masseneinwanderungsinitiative selbst stellt noch nicht direkt umsetzbares Recht dar. Vielmehr muss ein Bundesgesetz, das von den Räten beschlossen wird, die Einzelheiten regeln. Dieses Bundesgesetz könnte den Plan von Ambühl für den Kanton Tessin enthalten. Das Stimmvolk hätte dann die Gelegenheit, sich in einem Referendum dazu abschliessend zu äussern.

Die mit einem Bundesgesetz zur Masseneinwanderung erwirkte zeitliche Verzögerung wäre für die Schweiz auch in ihrem Verhältnis zu Grossbritannien von Vorteil. Beide Staaten wären dann wieder zeitlich synchron in ihrem Bestreben, eine gemeinsame  EWR-Lösung zu finden. So kann der Brexit den gemeinsamen Zielen der Schweiz und Grossbritanniens dienen.

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