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Der Euro gewinnt an Statur

Die Eurozone hat sich gefestigt, braucht jedoch Anpassungen, um Dysfunktionalitäten auszumerzen. Dieser Prozess ist heikel, doch der Spielraum ist grösser. Ein Kommentar von Charles Wyplosz.

Charles Wyplosz
«Ohne Änderungen an den Verträgen ist jeder Versuch einer tiefgreifenden Reform extrem eingeschränkt.»

Euroskepsis war einige Zeit in Mode, nun könnte sie ihren Höhepunkt aber überschritten haben. Sie wurde von Generationen von Politikern genährt, die den Eindruck hatten, die EU-Wirtschaftsintegration bringe immer weniger zusätzliche Vorteile, und es lohne sich nicht, das Glück mit weiteren Schritten herauszufordern. Im Zuge von drei Krisen waren sie gezwungen, neue Wege zu beschreiten, aber sie taten dies nur zögerlich. Nun ist eine neue Generation von Politikern auf dem Vormarsch. Die Not zwingt sie, mutig zu handeln, und sie könnten sich dieser Herausforderung gewachsen zeigen.

Die globale Finanzkrise hat das Fehlen einer angemessenen Finanzaufsicht innerhalb der Eurozone offenbart. Die gemeinsame Währung sollte einen integrierten Finanzmarkt fördern. Die Versuche, die dazu erforderlichen Vorschriften und Regulierungen zu erlassen, scheiterten jedoch an der seit langem bestehenden engen Verbindung zwischen den Finanzinstituten und ihren Staaten.

Die darauffolgende Staatsschuldenkrise liess viele Schwachstellen zutage treten. Erstens die inzestuöse Beziehung zwischen Banken und Staaten, zweitens das Versagen des Stabilitäts- und Wachstumspakts in der Etablierung von Haushaltsdisziplin, drittens die minimalistische Auslegung ihres Mandats durch die Europäische Zentralbank EZB, die ignorierte, dass eine Notenbank ein Kreditgeber der letzten Instanz sowohl für Regierungen als auch für Banken sein muss. Viertens die antiquierte Ansicht, alle Haushaltsdefizite seien schlecht und Fiskalpolitik bestenfalls nutzlos, weil fiskalische Multiplikatoren vernachlässigbar seien, fünftens die Ablehnung jeglicher Vereinbarung zur gegenseitigen Haftung unter den Mitgliedstaaten aus Furcht, die disziplinierten Länder müssten ihre verschwenderischen Partner letztlich subventionieren.

Von Krise zu Krise dazugelernt

Schliesslich zeigte die anhaltende Covid-Krise auf, dass ein gemeinsamer Rahmen für die Gesundheitspolitik fehlt (grosse Bundesstaaten wie die USA oder Brasilien hatten mit dem gleichen Problem zu kämpfen). Letztlich haben die meisten europäischen Regierungen ähnliche wirtschaftliche Strategien eingeschlagen, um Bevölkerung und Unternehmen zu schützen – was jedoch eher auf gegenseitige Nachahmung zurückzuführen war als auf ein koordiniertes Vorgehen. Allerdings konnten die bereits hoch verschuldeten Regierungen nur begrenzt Unterstützung leisten bzw. mussten sie auf die Vergabe von Krediten oder Garantien beschränken, statt direkte Transfers zu gewähren. Zudem wurde im Zuge der Pandemie das Schengener Abkommen ausgesetzt, um die Grenzen zu schliessen, was zu unkoordinierten Entscheidungen von zweifelhafter Effizienz führte.

Interessanterweise haben sich die wirtschaftspolitischen Reaktionen von Krise zu Krise verbessert. In der globalen Finanzkrise gab es, abgesehen von den Bemühungen um die neue Basel-III-Vereinbarung, keinerlei Zusammenarbeit. Die Staatsschuldenkrise führte zur Schaffung des Europäischen Stabilitätsmechanismus, einer Art regionalem Währungsfonds, dessen Hilfen allerdings an Bedingungen geknüpft sind. Die EZB hingegen brauchte drei Jahre, bis sie als Kreditgeber der letzten Instanz für die Regierungen der Mitgliedstaaten einschritt. Selbst dann waren ihre Interventionen mit vielen Bedingungen verbunden und unterlagen faktisch dem Vetorecht jedes Landes. Letztlich gingen alle Krisenländer mit einer viel höheren Staatsverschuldung aus der Krise hervor, und die Austeritätspolitik mit ihrer Ablehnung jeglichen Multiplikatoransatzes verschlimmerte die ohnehin schon tiefe Rezession erst recht. Dies war der Moment, in dem die Euroskepsis wirklich Fahrt aufnahm.

Glücklicherweise ist heute vieles anders. Auf die Covid-Krise wurde rasch mit einer Reihe neuer Massnahmen reagiert. So wurde etwa der Einkauf von Impfstoffen gebündelt. Nach anfänglichen Schwierigkeiten hat man begonnen, die Zuständigkeit im Bereich Pandemien – wo theoretisch keine gemeinsamen Kompetenzen vorgesehen sind – informell auf die Ebene der EU zu übertragen. Über ihr Pandemie-Notkaufprogramm hat die EZB, wo nötig, umgehend Garantien für Staatsschulden und Banken übernommen. Mit der Schaffung des Recovery Fund wurde definitiv eine rote Linie überschritten. Obwohl ausdrücklich als Ausnahme konzipiert, ist er die Keimzelle eines Transfermechanismus zugunsten bedürftiger Regierungen. Sein offizieller Name, NextGenerationEU, lässt seine Schwachstellen erahnen: Er wird hochgradig von der EU-Kommission bestimmt und ist auf zwar hehre Ziele ausgerichtet, deren Aussichten allerdings sehr fragwürdig sind. Wie wirkungsvoll er ist, wird sich erst zeigen müssen, und noch gibt es keine Einigung über seine Finanzierung. Doch er ist ein historischer Präzedenzfall, und als solcher muss er Erfolg haben.

Neue Regierungen am Ruder

Als weiterer wichtiger Schritt wurde mitten in der Staatsschuldenkrise schliesslich die Bankenunion etabliert. Die Aufsicht ist nun (grösstenteils) auf Ebene der Eurozone angesiedelt, was den Protektionismus minimiert. Noch nicht vollendet ist hingegen der andere Pfeiler, die Bankenabwicklung. Die Zuständigkeit für die Abwicklung von Banken teilen sich nach wie vor EU- und nationale Behörden. Die Kosten aber verbleiben auf nationaler Ebene, was den Prozess unterminiert. Dieser komplexe Ansatz ist suboptimal, wenn es gilt, rasch Entscheidungen zu treffen, doch er kann sich weiterentwickeln.

Diese Neuerungen sind bahnbrechend. Ja, oft sind sie schlecht konzipiert und nur selten vollständig, doch das darf nicht überraschen: Dass es schwierig ist, wenn viele Länder sich einstimmig auf folgenschwere Beschlüsse einigen müssen, liegt in der Natur der Sache. Aber es steckt mehr dahinter. Seit 2005 der Versuch gescheitert war, die Verträge zu ändern, um eine EU-Verfassung zu schaffen, zögert die Politik, jegliche Reformen in Angriff zu nehmen, die eine Änderung der Verträge voraussetzen. Dass das Verfassungsprojekt mit abstrakten Fragen fernab der Alltagssorgen der Bürger zu kämpfen hatte, während heute praktische Notwendigkeiten drängen, scheint keine Rolle zu spielen. Ohne Änderungen an den Verträgen ist jeder Versuch einer tiefgreifenden Reform extrem eingeschränkt.

Nun könnte diese selbst auferlegte Handlungsunfähigkeit aber ein Ende finden: Die neuen Regierungen in mehreren Ländern – Deutschland, Frankreich, Italien, den Niederlanden – scheinen weniger gehemmt zu agieren. Sie lassen sich eher von Pragmatismus leiten als von alten Ideologien wie «Geld erzeugt stets Inflation, «Fiskalpolitik ist nutzlos und unter Umständen gar schädlich» oder «Staatsschulden sind immer ein Übel».

Euroskepsis lässt nach

Die Euroskepsis lässt auch deshalb nach, weil sich zeigt, dass die Eurokritiker bei einer ganzen Reihe von Fragen falschliegen. Sie hatten sich enthusiastisch für den Brexit ausgesprochen, der dem Vereinigten Königreich nun aber offensichtlich schadet. Sie haben wiederholt das baldige Ende des Euros erklärt – doch er hat überlebt und geniesst die Unterstützung einer grossen Mehrheit der Bevölkerung: Gemäss dem jüngsten Eurobarometer sind 78% der Meinung, die Gemeinschaftswährung sei gut für Europa, und 69%, sie sei gut für ihr Land. Während viele Euroskeptiker die Anti-Impf-Bewegung unterstützen, sind nach Angaben des Europäischen Zentrums für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten 68% der Bürger vollständig geimpft. Euroskeptiker sind oft auch im Lager der Leugner des Klimawandels anzutreffen. Doch heute ist der Klimawandel offenkundig, gemäss Eurobarometer halten 93% der Befragten ihn für ein ernstes Problem. In so gut wie allen wichtigen Fragen haben sich die Euroskeptiker geirrt.

Nicht zuletzt fühlen sich die Europäer zunehmend einsam in einer immer turbulenteren Welt. Nach den Erfahrungen mit Donald Trump und Afghanistan können die USA nicht mehr als der verlässliche Beschützer von einst gelten. China und Russland sind wirtschaftlich und politisch aggressive Rivalen geworden. Terroristische Organisationen breiten sich in Afrika aus.

Es ist plausibel, dass die Staats- und Regierungschefs der EU sich nun weniger scheuen, Vertragsänderungen in Angriff zu nehmen, um die aufgestauten Dysfunktionalitäten der EU anzugehen. Ja, der Prozess wird langwierig sein und mit Rückschlägen behaftet. Doch noch nie in den vergangenen Jahrzehnten war der Spielraum für entschiedenes Handeln so vielversprechend wie heute.

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