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Der Finanzstabilitätsrat hat versagt

Was für Finanzsysteme wirklich zählt, ist die Eigenkapitalfinanzierung. Sie ist so niedrig, dass das Eigenkapital der Banken selbst durch geringe Erschütterungen aufgezehrt würde. Ein Kommentar von Simon Johnson.

Simon Johnson, Washington
«Die Vorstellung verlustabsorbierender Schulden ist ein Widerspruch in sich.»

Spätestens seit Herbst 2008 stimmen die Vertreter führender Volkswirtschaften grundsätzlich überein, dass etwas in Bezug auf sogenannte systemrelevante Finanzunternehmen getan werden muss, die zu gross sind, als dass man sie scheitern lassen könnte. Intensive Bemühungen wurden diesem Ziel gewidmet, darunter zahllose internationale Tagungen, Diskussionspapiere und Communiqués. Jüngst hat der Finanzstabilitätsrat (FSB) mit Sitz in Basel mit einigem Tamtam den Abschluss eines wichtigen Abschnitts dieses Projekts bekanntgegeben. Doch durch die Ankündigung ist vor allem klar geworden, wie wenig Fortschritte bisher erzielt wurden. Die weltgrössten Banken sind noch immer zu gross, als dass man sie pleitegehen lassen könnte, und das dürfte in naher Zukunft düstere Folgen haben.

Das Problem der Systemrelevanz ist nicht neu. Die Bezeichnung «too big to fail» wurde in den USA bereits in den Achtzigerjahren erstmals verwendet. Sie verweist auf jedes Unternehmen – normalerweise im Finanzsektor –, dessen Scheitern erhebliche negative Ausstrahleffekte auf das übrige Finanzsystem und auf den realwirtschaftlichen (nicht zum Finanzsektor gehörenden) Teil der Volkswirtschaft hätte.

Vor September 2008 gab es gewisse Zweifel, ob man grosse Finanzunternehmen, bei denen es sich nicht um Banken handelte, als systemrelevant betrachten sollte. Bear Stearns wäre zu einem früheren Zeitpunkt im selben Jahr beinahe gescheitert, bis sich die US-Notenbank (Fed) einschaltete und den Kauf des Unternehmens durch J.P. Morgan Chase unterstützte. Bear Stearns’ Aktionäre schnitten dabei nicht gut ab, und ein grosser Teil der Geschäftsleitung verschwand umgehend von der Bildfläche, aber die Gläubiger waren uneingeschränkt geschützt (tatsächlich war der Gläubigerschutz ein zentraler Beweggrund für das Einschreiten des Fed).

Lehman Brothers – nie wieder

Als Lehman Brothers im September 2008 schwer unter Druck geriet, herrschte an den Finanzmärkten (und an der Spitze von Lehman Brothers) Unsicherheit: Vielleicht würde das Fed noch einmal auf gleiche Weise aushelfen. Nach allem, was man hört, zogen das US-Finanzministerium und das Fed tatsächlich eine Unterstützung in Betracht, aber entschieden sich dann anders, weil sie die Sorge hatten, ihre gesetzlichen Befugnisse zu überschreiten, und ausreichend zuversichtlich waren, dass es für die breitere Volkswirtschaft keine schlimmen Folgen hätte, wenn man Lehman Brothers scheitern liess.

Diese zweite Ansicht erwies sich als spektakuläre Fehleinschätzung. Innerhalb von 24 Stunden nach dem Bankrott von Lehman Brothers versuchten die US-Behörden in hektischer Eile, Notverkäufe, einen Run auf Geldmarktfonds, den Zusammenbruch anderer Investmentbanken (etwa Merrill Lynch, Morgan Stanley und Goldman Sachs) und selbst den Untergang grosser, integrierter globaler Banken (wie etwa Citigroup) zu verhindern.

Behörden und Politik auf beiden Seiten des Atlantiks brachten ein nie dagewesenes Instrumentarium zum Einsatz, um das Schlimmste zu verhindern, und äusserten eindeutig, dass eine derartige Situation «nie wieder» vorkommen dürfe. Sobald die Krise vorbei sei, so versprachen sie, würden sie mit Sorgfalt darauf hinarbeiten, dass «die nächste Lehman Brothers» im Rahmen eines staatlich gelenkten Prozesses abgewickelt werden könne, der keine Panik und keinen Zusammenbruch der Kreditmärkte verursachen würde.

Globale Banken, nationales Recht

Diese Aufgabe wurde dann auf internationaler Ebene vom FSB übernommen, der nach dem G-20-Gipfel in London im April 2009 gegründet wurde. Nach vielen Jahren enger Zusammenarbeit mit führenden nationalen Behörden (u.a. in den USA und Europa) veröffentlichte der FSB am 9. November das Papier «Removing Remaining Obstacles to Resolvability» sowie eine Anzahl damit verbundener technischer Publikationen.

Unglücklicherweise enthält das Rahmenwerk des FSB drei Fehler, die seine wirksame Anwendung auf grosse globale Banken verhindern werden.

Erstens sind globale Banken per definitionem grenzübergreifend tätig, und es besteht zwischen den verschiedenen nationalen Behörden keine Einigkeit, wie man auf eine Krise reagieren sollte. Wohl mag die Kommunikation besser sein als vor 2008, doch im Fall der Fälle wird das nicht viel wert sein. Die beteiligten Länder haben unterschiedliche rechtliche Regelungen, unterschiedliche Verfahren zum Schutz lokaler Vermögenswerte und unterschiedliche Gerichtssysteme. Ein umfassendes internationales Abkommen könnte all dies ansprechen, doch bestehen keine unmittelbaren Aussichten auf ein derartiges Abkommen.

95% schuldenfinanziert

Zweitens sieht der Vorschlag des FSB die Vorgabe einer Verlustabsorptionsfähigkeit für alle Grossbanken vor. Das ist allerdings nur eine verklausulierte Formulierung dafür, dass diese Banken sich selbst über Eigenkapital und Schuldtitel mit Gläubigerhaftung – die im offiziellen Auflösungsfall in Eigenkapital umwandelbar sind (oder wegfallen) – finanzieren sollten. In Wahrheit bedeutet es nichts anderes, als dass einige Schuldtitel drastisch an Wert verlieren können, wenn staatliche Stellen den Finger am Abzug betätigen.

Dies mag in der Theorie elegant aussehen, ist jedoch in der Praxis völlig unausführbar. In jeder realen Krise ist die grösste Furcht der Behörden, dass der Preissturz bei einem Vermögenswert (dem Wert des Eigenkapitals der Grossbanken) den Rückgang weiterer Vermögenspreise bewirkt – was zu einer allgemeinen Kreditverknappung führt. Die Vorstellung verlustabsorbierender Schulden ist ein Widerspruch in sich.

Drittens ist, was für Finanzsysteme wirklich zählt, das Ausmass der Eigenkapitalfinanzierung – einschliesslich der Frage, wie viel Eigenkapital die Banken haben müssen. Das gegenwärtige Niveau ist so niedrig – etwa 95% des Gesamt-Kreditengagements der meisten grossen US-Banken (und ein geringfügig höherer Anteil bei den europäischen Grossbanken) sind schuldenfinanziert –, dass das Eigenkapital der Banken selbst durch moderate negative Erschütterungen aufgezehrt werden kann.

Die gute Nachricht ist, dass das Fed diesen Aspekt zunehmend zu berücksichtigen scheint – und sich ganz langsam auf eine Erhöhung der Kapitalanforderungen für die grössten Banken zubewegt. Leider bedeutet das Scheitern des internationalen FSB-Ansatzes, dass das Fed dabei überwiegend auf sich allein gestellt sein wird.

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