Meinungen

Der Regulator als Gesetzgeber?

Der Bedarf für eine Revision des Fernmeldegesetzes mit einer Erweiterung der Netzzugangsregulierung ist nicht gegeben. Der Bundesrat will sich trotzdem die Kompetenz dazu geben lassen. Ein Kommentar von Markus Saurer.

markus saurer
«In der EU soll ein Pfad der schrittweisen Deregulierung eingeschlagen werden.»

Die stärksten Swisscom-Konkurrenten, die Nummern zwei im Festnetzmarkt (UPC) und im Mobilfunkmarkt (Sunrise (SRCG 86 -1.04%)), scheinen ihren Zusammenschluss zu planen. Damit könne der Markt in der schweizerischen Telekommunikation für ausgewogenere Kräfteverhältnisse und mehr Wettbewerb in der Branche sorgen. Die Wettbewerbsverhältnisse werden in vielen Kommentaren in einem eher düsteren Licht gesehen, das sich durch den Deal UPC-Sunrise aufhellen könne.

Als weitere Lichtquelle soll die Revision des Fernmeldegesetzes (FMG) dienen. Sie könnte rasch zur Folge haben, dass Swisscom (SCMN 466.1 -2.16%) ihre modernsten Glasfasernetze zu regulierten Bedingungen der Konkurrenz zur Verfügung stellen muss. Die nationalrätliche Kommission für ­Verkehr und Fernmeldewesen befasst sich dieser Tage mit dem Revisionsentwurf, der in der Tat gewisse Bestimmungen zur Erweiterung der Festnetzzugangs­regulierung enthält. Zunächst lohnt sich aber ein Blick auf UPC und Sunrise.

Dem Wettbewerb förderlich

Ein Zusammenschluss von UPC und Sunrise wäre dem Wettbewerb vermutlich förderlich. Wie viele andere Ökonomen war ich schon beim Zusammenschluss von Orange (heute Salt) und Sunrise, der vor allem die Mobilkommunikation betroffen hätte, gegen ein kartell­gesetzliches Verbot. Die Wettbewerbskommission (Weko) sollte gemäss Kartellgesetz nur Zusammenschlüsse untersagen, die mit grosser Wahrscheinlichkeit zur Schaffung oder Verstärkung einer marktbeherrschenden Stellung und zur Beseitigung des Wettbewerbs führen würden.

Das war bei der geplanten Fusion von Orange und Sunrise nicht der Fall, denn Swisscom wäre auch nach dem Zusammenschluss dieser Konkurrenten marktführend geblieben (nicht zu verwechseln mit marktbeherrschend). Aber die stets interventionsgeneigte Weko griff gewissermassen zu Lupe und Skalpell und argumentierte mit der Gefahr eines kollusiven Duopols. Swisscom und das Fusionsunternehmen Orange-Sunrise würden über kurz oder lang zu stillschweigend kooperativen Strategien (Tacit Collusion) übergehen und so den wirksamen Wettbewerb nicht weiterführen, sondern vermeiden.

Wie man sich leicht vorstellen kann, ist die Gefahr eines kollusiven Duopols umso grösser, je ähnlicher sich die beiden Anbieter mit Bezug auf Produkte, Umsätze, Anzahl Kunden, Produktionstechnologie und dergleichen sind. Sehr ähnliche Anbieter werden rasch erkennen, dass beide gleichermassen als Verlierer dastehen, wenn sie einen Preiswettbewerb führen.

Früher oder später dürften sie darum auf Mengen- und Qualitätswettbewerb umschwenken und sich die Preise durch Signale im Markt gegenseitig eher hoch- als runterschaukeln. Ein kollusives Duopol kann statisch und dynamisch ebenso schädlich sein für Kunden und Volkswirtschaft wie ein Monopol. Man kann also für das Verbot der Weko durchaus theoretisches Verständnis aufbringen – aufgrund der praktischen Umstände dürfte es trotzdem falsch gewesen sein.

Wie dem auch sei, solche Überlegungen müssen auch auf regulatorische Bemühungen zum Ausgleich der Kräfteverhältnisse angewendet werden. Dass es dem Bund nicht gelungen ist, für ausgewogene Kräfteverhältnisse in der Branche zu sorgen, ist aufgrund wettbewerbsökonomischer Erwägungen eher ein positives Zeugnis der im internationalen Vergleich zurückhaltenden schweizerischen Telekommunikationsregulierung zu werten. Das widerspricht zwar der gängigen Meinung. Wer in der technisch-ökonomisch dynamischen Telekommunikation den effizienten Wettbewerb jedoch von einer möglichst grossen Anzahl möglichst ähnlicher Anbieter mit möglichst identischen Voraussetzungen abhängig macht, liegt falsch.

Gemäss einem Evaluationsbericht der Verwaltung und unabhängiger Experten aus dem Jahr 2010 und Aktualisierungen dieses Berichts im Auftrag des Bundesrats in den Jahren 2012 und 2014 sowie gemäss Botschaft zur Revision des Fernmeldegesetzes vom 6. Dezember 2017 herrscht in sämtlichen Netz- und Dienstbereichen der schweizerischen Telekommunikation wirksamer Wettbewerb.

Schweiz in der Spitzengruppe

Selbst in dünn besiedelten Gebieten ergeben sich sehr gute Marktergebnisse für die Kunden, weil der Wettbewerb in den Agglomerationen aufgrund national einheitlicher Preise der Anbieter indirekt auch in den wenigen Versorgungsgebieten wirkt, in denen nur Anschlüsse von Swisscom verfügbar sind. In weltweiten Rankings zur Bandbreite, zur geografischen Abdeckung, zur Angebotsvielfalt, zur Innovations- und Investitionsdynamik und zu anderen Kriterien liegt die Schweiz seit Jahren stets in der Spitzengruppe. Preislich liegt die sonst in ­anderen Gütern und Diensten enorm teure Schweiz ­lediglich im Mittelfeld.

Neben Swisscom und anderen Netzbetreibern sind heute über 200 Anbieter von Internet, Festnetztelefonie und TV ohne eigene Netzinfrastrukturen in der Schweiz aktiv. Sie operieren auf der Basis kommerzieller, nicht regulierter, Netzzugangsdienste und weiterer Vorleistungen der Netzbetreiber (vor allem Wholesale-Angebote von Swisscom, Elektrizitätswerken und anderen Versorgungsunternehmen). Soweit verfügbar, werden dabei auch Zugang und Dienste neuester Netztechnologie nachgefragt – und angeboten.

Schlechte Erfahrungen

Aufgrund der heutigen Strukturen, Verhaltensweisen und Ergebnisse ist in der Schweiz aus ökonomischer Sicht auf absehbare Zeit überhaupt kein Handlungsbedarf für regulatorische Erweiterungen ersichtlich. Das gilt besonders für die umstrittene Forderung nach der «technologieneutralen» Netzzugangsregulierung, die automatisch immer auch für die Netze der neuesten ­Generationen gelten würde. Dass diese Forderung von der Kommunikationskommission (Regulator) und von Anbietern ohne eigene Netze trotzdem schon seit Jahren immer wieder gestellt wird, kann nur politökonomisch mit dem Hinweis auf spezielle Partikularinteressen erklärt werden.

Die Erfahrungen in den Staaten der Europäischen Union, die schon seit 1998 oder früher die «technologieneutrale» Zugangsregulierung praktiziert haben, sind überwiegend negativ. Es ergaben sich enorme Vollzugskosten und reduzierte Anreize zur Investition in neue Netze – genau so, wie es viele Ökonomen vorausgesagt hatten. Deshalb soll nun ein Pfad der schrittweisen ­Deregulierung eingeschlagen werden. Auch in den USA wurde eine zu weit gefasste Netzzugangsregulierung von 1996 als Hemmschuh für den Netzausbau identifiziert und deshalb bereits 2000 wieder durch eine liberale Lösung ersetzt.

Sei es aus Einsicht in die theoretischen Vorbehalte, in die negativen praktischen Erfahrungen anderer Länder oder aus taktischen Gründen, der Bundesrat schlägt nicht direkt eine Erweiterung der Zugangsregulierung vor. Er will sich aber vom Parlament die Kompetenz geben lassen, eine solche bei Bedarf sofort in eigener Regie beschliessen zu können.

Nur ist der Bundesrat in dieser komplizierten Angelegenheit fast vollständig vom Rat der Kommunikationskommission abhängig, die seit Jahren genau diese Erweiterung fordert! Daraus ergibt sich eine faktische und heikle Delegation der Gesetzgebungskompetenz an den Regulator. Das Parlament darf sich nicht so «ausschalten» lassen.

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