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Die fortgesetzte Stümperei im US-Handel

Die Regierung Biden hat die Zollbestimmungen für Stahl- und Aluminiumimporte aus der EU durch Zollkontingente ersetzt. Das ist jedoch noch schlimmer. Ein Kommentar von Anne O. Krueger.

Anne O. Krueger, Washington
«Abgesehen davon, dass die Kosten für amerikanische Hersteller von Waren mit verarbeitetem Stahl im Vergleich zur EU-Konkurrenz steigen, werden die Stahlproduzenten weltweit auch mit einem stark verzerrten Markt konfrontiert sein.»

Unter den vielen politischen Fehlern des ehemaligen US-Präsidenten Donald Trump wurden einige der schlimmsten im Bereich des Handels begangen. Die Einführung umfassender Zölle auf Stahl- und Aluminiumimporte war weder vernünftig noch wirksam, um die erklärten Ziele der Trump-Regierung zu erreichen. Der «Handelskrieg» gegen China war ein spektakulärer Misserfolg: Amerikas Handelsdefizit stieg weiter, und es wurden keine neuen Vereinbarungen in den Bereichen geistiges Eigentum, elektronischer Handel oder in anderen wichtige Fragen getroffen. Im Rahmen des im Januar 2020 unterzeichneten viel gepriesenen Phase-1-Abkommens war China gezwungen, seinen staatlich kontrollierten Handel zu intensivieren, statt einen stärker marktorientierten Ansatz zu verfolgen.

Zu diesen Fehlern gesellt sich noch das Versäumnis der Trump-Regierung, Amerikas Interessen über multilaterale Kanäle wie die Welthandelsorganisation zu verfolgen. Das Gewicht der US-Handelspartner innerhalb der WTO zu nutzen, wäre ein weitaus effektiverer Weg im Umgang mit China gewesen. Die WTO ist die geeignete Stelle, um die Liberalisierung des Dienstleistungs- und des Agrarhandels voranzutreiben, und ihr Streitbeilegungsmechanismus ist das Mittel der Wahl, um formelle Beschwerden gegen andere Länder vorzubringen und Entscheidungen zu fällen. Leider ist man im Rahmen des Streitbeilegungsmechanismus weiterhin nicht beschlussfähig, weil die USA die Ernennung neuer Richter verweigert haben.

Vor seiner Wahl im November 2020 galt Präsident Joe Biden weithin als Internationalist, der die meisten groben Schnitzer Trumps wohl aus der Welt schaffen würde. Doch seit seiner Amtsübernahme scheint sich Biden an das Trump’sche Regelwerk im Bereich des Handels zu halten. Weder haben sich die USA um den Beitritt zum Umfassenden und Fortschrittlichen Abkommen für die Transpazifische Partnerschaft (dem Nachfolger der Transpazifischen Partnerschaft, der Trump abgeschworen hatte) bemüht, noch haben sie ihren Handelskrieg mit China beendet oder ihre Unterstützung für die WTO bekräftigt.

Quasi-Monopolstellung von EU-Unternehmen

Noch schlimmer ist, dass die Biden-Regierung die ungeheuerlichen Zollbestimmungen für Stahl- und Aluminiumimporte aus der EU zwar geändert, aber durch Zollkontingente ersetzt hat. Im Rahmen einer jüngst mit EU-Spitzenvertretern getroffenen Vereinbarung werden Stahl- und Aluminiumimporte in die USA erst dann mit einem Zoll von 25% belegt, wenn sie einen bestimmten Schwellenwert überschreiten. Im Gegenzug wird die EU einige von ihr gegen US-Exporteure verhängten Vergeltungszölle aufheben.

Diese Zollkontingentregelung ist jedoch wohl noch schlimmer als das Arrangement, das damit ersetzt wurde. Bei einem einheitlichen Zolltarif können amerikanische Hersteller, die auf importierte Vorleistungen angewiesen sind, zumindest noch die günstigste ausländische Bezugsquelle finden. Nach dem neuen System wird für jede der 54 Stahlarten aus den 27 Mitgliedländern der EU ein eigenes Kontingent eingeführt. Das heisst, es wird Hunderte verschiedene Kategorien geben, in die importierter Stahl eingeordnet werden muss. Wenn ein Kontingent für eine Stahlsorte des günstigsten EU-Herstellers ausgeschöpft ist, müssen die Käufer in den USA entweder Zoll bezahlen oder den gleichen Stahl aus einem Land mit höheren Preisen kaufen.

Nach den Bestimmungen im neuen Abkommen liegen die Mengen, die zollfrei eingeführt werden dürfen, unter den durchschnittlichen Einfuhren des Zeitraums 2017 bis 2019. Aufgrund ihrer Quasi-Monopolstellung werden die EU-Unternehmen den US-Importeuren unweigerlich höhere Preise in Rechnung stellen. Sobald ein Kontingent ausgeschöpft ist, müssen die Importeure für den Zoll von 25% auf alle weiteren Stahlimporte aufkommen.

Hinderlich für den Wettbewerb

Obwohl der Umfang eines Kontingents so festgelegt werden könnte, dass Einfuhren auf genau das Volumen begrenzt werden, das andernfalls zollpflichtig importiert worden wäre, hat die Erfahrung gezeigt, dass dies nicht praxistauglich ist. Nachfrage und Angebot ändern sich ständig, und für die Handelsbehörden ist es fast unmöglich, die Beschränkung einzelner Einfuhrkontingente nachzuvollziehen. Steigt die Inlandnachfrage, führt ein mengenmässig konstantes Kontingent zu einem Rückgang des Anteils der ausländischen Hersteller am Inlandmarkt, es sei denn, die einheimischen Hersteller steigern ihre Wettbewerbsfähigkeit. Das ist jedoch selten der Fall, und die Kontingente werden im Laufe der Zeit tendenziell immer restriktiver, da die geschützten einheimischen Erzeuger Lobbyarbeit leisten, um eine Ausweitung der Kontingente zu verhindern.

Doch der vielleicht schwerwiegendste Nachteil der Zollkontingentsregelungen ist ihre verzerrende und dämpfende Wirkung auf den Wettbewerb. Die EU-Unternehmen werden gegenüber ihren amerikanischen Abnehmern nun eine Quasi-Monopolstellung einnehmen. Weil sie nicht mehr billiger verkaufen müssen, um die 25% Zoll auszugleichen, können EU-Unternehmen ihre Preise für Ausfuhren gemäss der Kontingentsmenge erhöhen. Die früheren Zolleinnahmen der USA wandern dann als zusätzliche Einnahmen in die Kassen der EU-Hersteller.

Ausserdem erhöhen sich der Gewinn und die Investitionsressourcen der einzelnen Stahlerzeuger in der EU, wenn sie mehr für ihre Exporte in die USA erhalten. Unterdessen verschafft diese Regelung etablierten Herstellern in den USA einen Vorteil gegenüber Neueinsteigern in der Branche. Dies aber nicht, weil die Etablierten effizienter oder produktiver wären, sondern weil sie über zugewiesene Einfuhrkontingente verfügen. Für die stahlverarbeitenden Branchen in den USA muss die Kontingentzuteilung irgendwie auf die einzelnen Nutzer aufgeteilt werden. Wie das bewerkstelligt werden soll, wurde nicht festgelegt. Grosse Unternehmen können sich den Papierkram und die mit der Kontingentzuteilung verbundenen bürokratischen Verfahren wahrscheinlich eher leisten.

Kompliziert und teuer

Die Komplexität dieser Regelung wird also kostspielig sein. Abgesehen davon, dass die Kosten für amerikanische Hersteller von Waren mit verarbeitetem Stahl im Vergleich zur EU-Konkurrenz steigen, werden die Stahlproduzenten weltweit auch mit einem stark verzerrten Markt konfrontiert sein. Mexikanische Unternehmen werden beispielsweise zollfrei in die USA exportieren können, während sich südkoreanische Stahlproduzenten ihre Zollkontingente erst sichern müssen. Bis zur Einigung über zusätzliche Zollkontingente für Japan und das Vereinigte Königreich werden die Stahlexporteure in diesen Ländern die Trump-Zölle in vollem Umfang bezahlen müssen.

Überdies stellt sich die Frage nach der Gültigkeitsdauer der Kontingente. Laufen sie ein Jahr lang, werden einige Importeure grosse Kontingente beantragen und dann Anfang des betreffenden Jahres so viel wie möglich einführen. Um das zu verhindern, könnte man sich in den Verhandlungen auf ein vierteljährliches Zeitfenster einigen. In diesem Fall müssten die Hersteller saisonaler Waren mit verarbeitetem Stahl (von Schneepflügen bis zu Klimaanlagen) ihren Lagerbestand ausserhalb der Saison aufstocken. Grosse US-Importeure könnten versuchen, durch frühzeitige Beantragung der grösstmöglichen Einfuhrmenge die Bestände aufzukaufen.

US-Wirtschaft wird geschwächt

Schliesslich besteht auch noch Grund zur Sorge, dass nach der Einführung der Kontingentregelungen im Stahlbereich die Hersteller von Erzeugnissen mit verarbeitetem Stahl versuchen werden, eine Entlastung von ihren höheren Kosten anzustreben, wie das bei den Ausnahmeregelungen für die Trump-Zölle der Fall war. Die daraus resultierende Dämpfung des Wettbewerbs und des Produktivitätswachstums wird die US-Wirtschaft im Vergleich zu anderen wichtigen entwickelten Handelsländern schwächen.

Die Unterstützung von Forschung und Entwicklung, technischen Ausbildungseinrichtungen und verbesserter Infrastruktur kann sich positiv auf die Gesundheit und die Stärke der US-Wirtschaft auswirken. Mit defensiven Massnahmen wie der Kontingentregelung wird man genau das Gegenteil erreichen.

Copyright: Project Syndicate.

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