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Die Gründe für das EU-Impfdebakel

Die EU hat zwar eine starke industrielle Basis im Medizinalbereich, doch ihre Entscheidungsmechanismen sind übertrieben kompliziert. Ein Kommentar von Daniel Gros.

Daniel Gros, Brüssel
«Brüssel sorgte nicht dafür, dass in die Verträge mit den Impfstoffentwicklern rechtsverbindliche Zeitpläne aufgenommen wurden.»

Was Covid-19-Impfungen angeht, so hinkt die Europäische Union anderen Regionen weit hinterher. So weit, dass weniger als 15% der EU-Bevölkerung inzwischen mindestens eine Impfdosis erhalten haben, verglichen mit 31% in den USA und 45% im Vereinigten Königreich. Das Versagen der EU ist derart profund, dass die gewöhnlich milde Weltgesundheitsorganisation WHO sich jüngst bemüssigt gefühlt hat, das Offensichtliche auszusprechen: Die langsame Impfstoffeinführung wird die Pandemie verlängern – mit hohen menschlichen und wirtschaftlichen Kosten.

Im März 2020 schien die EU auf dem richtigen Weg zu sein. Angesichts der sich verschärfenden Pandemie wurde vereinbart, dass die EU-Kommission im Namen der Mitgliedstaaten Abnahmeverträge für ein Portfolio von Impfstoffkandidaten schliessen sollte. Auf diese Weise stünden den EU-Bürgern, wenn ein derartiger Impfstoff sich als sicher und wirksam erweisen sollte, ausreichend Dosen zur Verfügung.

Ende 2020 dann verkündete die Kommission, dass sie Verträge über mehr als 2 Mrd. Impfdosen abgeschlossen habe – mehr als genug für die gesamte EU-Bevölkerung (etwa 440 Mio.). Mit Ankunft des Impfstoffs würde er auf Pro-Kopf-Basis verteilt werden, um ungebührliche Spannungen zu vermeiden, wie sie in den Anfangsmonaten der Pandemie aufgetreten waren, als ein Wettlauf um knappe persönliche Schutzausrüstung einen Konkurrenzkampf zwischen den Mitgliedstaaten auslöste.

Zu viele Akteure beteiligt

Mit einem grossen, diversifizierten Portfolio an Impfdosen unter Bestellung und einem klaren Verteilungszeitplan schien die EU ihre Leistungsfähigkeit unter Beweis gestellt zu haben. Doch dann erwies sich, dass die Verträge verspätet abgeschlossen wurden und rechtlich nicht verbindlich waren.

Wie so häufig in der EU waren an der Entscheidungsfindung zu viele Akteure beteiligt; daher war es nahezu unmöglich, festzustellen, wer wofür verantwortlich war. Die Kommission führte die Verhandlungen mit den Produzenten, doch unter der Kontrolle eines Ausschusses von Vertretern der Mitgliedstaaten. Dies rief dann erneut die Art von Koordinierungsproblemen hervor, die die zentrale Beschaffung eigentlich hätte vermeiden sollen.

Zudem verschwendeten die EU-Verhandlungsleiter kostbare Zeit damit, sich dem verständlichen Ersuchen der Pharmaunternehmen zu widersetzen, sie von der Haftung für durch neue Impfstoffe bedingte Probleme freizustellen. Schliesslich wurden diese Impfstoffe in einem drastisch beschleunigten Zeitrahmen entwickelt, getestet und genehmigt. Mit jedem Tag, den sich die EU weigerte, dieser Bedingung zuzustimmen, verging ein weiterer Tag, an dem die Unternehmen sich nicht zur Bereitstellung der für die Sicherstellung ausreichender Liefermengen erforderlichen Produktionskapazitäten verpflichteten.

Inkonsequent verhandelt

Die Verhandlungen waren von einem seltsamen Mangel an Konsequenz durchzogen. Einerseits beliess man die Impfstoffentwicklung und -produktion komplett in den Händen privater Akteure, andererseits unternahm die EU keinen Versuch, wirtschaftliche Anreize zur Produktionsbeschleunigung zu nutzen.

Auch sorgte die EU nicht dafür, dass in ihre Verträge mit den Impfstoffentwicklern rechtsverbindliche Zeitpläne aufgenommen wurden. Die Ansprüche der Kommission auf Milliarden von Impfdosen beziehen sich nur auf das Jahr 2021 und manchmal sogar auf 2022.

Die Verträge der EU mit den Impfstoffproduzenten enthalten «geschätzte» Lieferzeitpläne für verschiedene Quartale des Jahres 2020. Doch die Unternehmen müssen keine Vertragsstrafen zahlen, wenn sie diese Zeitpläne nicht einhalten. AstraZeneca etwa hat lediglich zugestimmt, sich «nach besten Kräften» um die Auslieferung der Impfdosen zu bemühen, und dieser Vertrag enthält kaum Informationen darüber, welche Abhilfemassnahmen bei Verspätungen des Unternehmens ergriffen werden könnten.

Keine Vertragsstrafen für verpasste Fristen

Das ist bei AstraZeneca, die zugestimmt hatte, der EU den Impfstoff «zu Selbstkosten» zur Verfügung zu stellen, nicht überraschend. Wie viel Mühe kann man von einem Unternehmen erwarten, das versprochen hat, von der Produktion nicht zu «profitieren»?

Doch selbst für Unternehmen, die einen Gewinn erwirtschaften sollen, gibt es keine Vertragsstrafen für verpasste Fristen; sie müssen die Gründe der Verzögerung bloss erklären und einen revidierten Lieferzeitplan vorlegen. Ihre Einnahmen ändern sich also nicht, egal, wann sie liefern.

Die Kosten freilich würden sich ändern. Ökonomen, die sich mit Investitionen befassen, gehen gewöhnlich davon aus, dass eine Beschleunigung der Produktionsausweitung die Kosten überproportional erhöht. Aus diesem Grund steigern Unternehmen ihre Produktion normalerweise allmählich. Je elastischer ihre Lieferzeitpläne sind, desto langsamer läuft der Prozess ab. In einer Pandemie, an der bereits mehr als 600’000 Menschen in der EU gestorben sind und die wirtschaftlich verheerende Lockdowns erfordert, hat dies schlimme Folgen.

Mehr exportiert als verimpft

Und doch liegt die EU, was die Impfstoffproduktion angeht, womöglich etwa auf einer Linie mit den USA. Der Unterschied ist, dass die USA – die bisher rund 153 Mio. Dosen verimpft haben – von ihrer Produktion nichts exportiert haben. Die EU dagegen hat 75 Mio. Dosen verimpft und 77 Mio. exportiert.

Israels bewundernswert schnelle Impfkampagne wurde durch über 10 Mio. Dosen von EU-Produzenten ermöglicht. Rund die Hälfte der 36 Mio. verimpften Dosen in Grossbritannien – das selbst ebenfalls keine einzige Dosis exportiert hat – stammen aus EU-Produktion. Selbst die USA haben Impfstoff aus Belgien und den Niederlanden importiert.

Krisensituationen nicht gewachsen

Das soll nicht heissen, dass die EU dem Beispiel der USA und des Vereinigten Königreichs folgen und den Export von Impfstoffen verbieten sollte – nicht zuletzt, weil die EU-Produktion auf importierte Inhaltsstoffe angewiesen ist. Derzeit hat sich die EU-Kommission für einen Transparenz- und Genehmigungsmechanismus ausgesprochen, um mehr Gegenseitigkeit sicherzustellen.

Die EU verfügt eindeutig noch immer über ein starkes Fundament für bahnbrechende wissenschaftliche Forschung und über die Fähigkeit, neue, hoch technologische Medizinprodukte schnell und in grossem Massstab herzustellen. Doch die Struktur der EU eignet sich nicht für zügiges ausführendes Handeln, und ihre übertrieben komplizierten Entscheidungsmechanismen sind eine Hürde für die Rechenschaftspflicht. Solange das so bleibt, wird die EU auch kommenden Krisen nicht gewachsen sein.

Copyright: Project Syndicate.

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