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Wie die Skizze auf einer Serviette einen US-Präsidenten beeinflusst hat und in die Wirtschaftsgeschichte eingegangen ist.

An einem Abend im Herbst 1974 sassen vier Herren im Restaurant Two Continents in Washington D.C. zu Tische: der damals in Chicago Ökonomie  lehrende Arthur B. Laffer, Donald Rumsfeld, Stabschef von Präsident Gerald Ford, sein Stellvertreter Dick Cheney sowie Jude Wanniski, Redaktor des «Wall Street Journal».

Diskutiert wurden Fragen der Steuerpolitik, so auch der Zusammenhang zwischen Steuerhöhe und Steuerertrag. Im Verlauf des Abends kritzelte Laffer eine Kurve auf seine Serviette. Sie sollte später als Laffer-Kurve zur Basis der Reaganomics werden und in die Wirtschaftsgeschichte eingehen.

Der Grundgedanke von Laffer ist denkbar einfach: Bei einem Steuersatz von null beträgt der Steuerertrag ebenfalls null. Das gilt auch für einen Steuersatz von 100% – niemand wird bereit sein, zu diesem Satz zu arbeiten. Zu Sätzen dazwischen allerdings generieren öffentliche Gemeinwesen Steuerertrag. Also ist es logisch zwingend, dass die Kurve zwischen den Extremen einen Wendepunkt bzw. ein Maximum haben muss. Ab diesem Punkt beginnt der Steuerertrag zu sinken, auch wenn der Steuersatz weiter erhöht wird. Oder umgekehrt: Sinkende Steuersätze führen jenseits davon zu steigendem Ertrag.

Lange Geschichte

Laffer hat stets darauf hingewiesen, dass dieser Gedanke nicht originär von ihm stammt, sondern eine lange Geschichte hat.

Schon im 14. Jahrhundert hatte der muslimische Philosoph Ibn Khaldun diesen Zusammenhang erkannt. Und im Jahr 1728 hat der irische Schriftsteller Jonathan Swift in seinem «Steuereinmaleins» darauf aufmerksam gemacht.

Es scheint zunächst widersinnig, dass der Steuerertrag mit sinkenden Steuersätzen steigen kann. Das lässt sich aber begründen: Ab dem Wendepunkt der Kurve verlegen sich die Steuersubjekte auf die  Steuervermeidung. Das kann von Hinterziehung über die Schattenwirtschaft bis hin zu Auswanderung bzw. Steuerflucht führen. Umgekehrt ziehen attraktive Steuersätze zusätzliches Steuersubstrat aus dem Ausland an. Zudem erhöhen tiefere Steuern grundsätzlich die Steuerdisziplin.

Der Effekt lässt sich letztlich auch damit erklären, dass Steuern (fast) immer wohlfahrtsmindernd sind. Sie entziehen der Wirtschaft Mittel, die sie nicht mehr produktiv einsetzen kann. Anhand eines einfachen Modells wird klar, dass der Steuerertrag mit einem höheren Steuersatz in der Tat sinken kann.

Als im Jahr 1981 Ronald Reagan zum US-Präsidenten gewählt wurde, berief er Arthur Laffer in seinen Beraterstab. Noch im selben Jahr unterzeichnete er den Economic Recovery Tax Act, der eine massive Senkung der Spitzensteuersätze vorsah.

Er stützte sich dabei auf die Theorie von Laffer, die damit zum Kernstück der sogenannten Reaganomics oder der angebotsorientierten Ökonomie wurde. Reagan senkte die – zum Teil enorm hohen – Spitzensteuersätze über drei Jahre gestaffelt um 25%. Der Erfolg war durchschlagend: Das Steueraufkommen stieg von 244 Mrd. $ im Jahr 1980 auf 446 Mrd. $ 1989, als die Ära Reagan zu Ende ging. In derselben Zeitspanne wurden über 20 Mio. neue Jobs geschaffen.

Die Angebotsökonomie setzt allerdings nicht nur auf Steuersenkungen, sondern sie ist generell ein liberales Wirtschaftskonzept, das den Unternehmen mehr Freiräume geben will und den Einfluss des Staates zurückdrängt. Sie basiert auf der Kritik, dass der Wirtschaft über die vom Ökonomen John Maynard Keynes propagierte Nachfragesteuerung nicht nachhaltig zu Wachstum verholfen werden kann. Die Angebotsökonomie setzt demgegenüber auf Anreize für die Unternehmen, damit sie die Produktion und die Investitionen erhöhen und so Arbeitsplätze und Wachstum schaffen.

Es ist zweifellos ein Verdienst von Laffer, dass er diese Anreizwirkungen erkannt hat. Ihm war natürlich auch klar, dass eine Steuersatzsenkung zunächst eine Ertragseinbusse bringt. Diese kann zwar durch die genannten Anreizeffekte überkompensiert werden – muss aber nicht. Er hat sich denn auch gehütet, zu behaupten, jede Steuersenkung führe zu steigenden Einnahmen. Das trifft nur zu, wenn man sich auf dem sinkenden Ast der Kurve jenseits des Wendepunkts befindet.

Hier setzen die Kritiker an: Sie stellen den Wachstumseffekt von Steuersenkungen in Frage. Es sei nie genau eruierbar, wo man sich auf der Kurve befinde. Dieser Einwand ist insofern berechtigt, als sich die Form der Kurve und vor allem der Wendepunkt weder theoretisch noch empirisch exakt lokalisieren lassen.

Es ist in der Tat so, dass die Kurve für jedes Land, ja gar für Regionen und einzelne Steuerarten eine unterschiedliche Form aufweisen dürfte. Dadurch wird die politische Anwendbarkeit in Frage gestellt. Wird eine Steuersenkung zur Unzeit durchgeführt, also auf dem steigenden Ast der Kurve, und wird keine Gegenfinanzierung beschlossen, drohen Mindereinnahmen, Budgetdefizite und steigende Staatsschulden.

Empirische Befunde

Damit ist Laffers These allerdings nicht widerlegt. Es gibt empirische Befunde, die sie stützen. So wurde etwa die Tabaksteuer in Deutschland zwischen 2002 und 2005 mehrmals massiv erhöht. Die Einnahmen aus der Steuer sind allerdings nicht gestiegen, sondern gesunken. Mit den Erhöhungen wurden starke Anreize zur Steuervermeidung geschaffen.

Und im Jahr 1980 unterstellte der Bundesrat den physischen Goldhandel – Zürich war damals der weltweit grösste Handelsplatz – der Warenumsatzsteuer. Nachdem sie wegen des Überraschungseffekts zunächst den erwünschten Ertrag gebracht hatte, brach dieser rasch zusammen. Grund: Der Handel verlagerte sich rasch nach London. Eine Steuersatzerhöhung hatte diesen Prozess noch beschleunigt.

Je mobiler die Steuerbasis ist, desto sensibler fällt die Reaktion auf Steuererhöhungen aus. Das zeigt auch die aktuelle Debatte über die Spezialregimes für Holding- und Domizilgesellschaften in den Kantonen. Würde ihre Besteuerung erhöht, wäre mit der Abwanderung dieser Gesellschaften zu rechnen. Mit der Unternehmenssteuerreform III will die Schweiz eine Ersatzlösung für die international verpönten Sonderregimes finden, ohne die Unternehmen – und damit das Steuersubstrat – aus der Schweiz zu vertreiben.

Die Laffer-Kurve ist aus der aktuellen wissenschaftlichen und politischen Debatte verschwunden. Die dahinter stehenden Überlegungen bleiben jedoch aktuell. Jede Steuererhöhung hat dynamische Anreizeffekte. Wird die Besteuerung prohibitiv hoch, dominieren die negativen Effekte, die Steuervermeidung nimmt überhand, und der Ertrag sinkt. Steuern sind grundsätzlich so zu bemessen, dass sie gerade ausreichen, um die Aufgaben das Staates zu finanzieren, nicht mehr und nicht weniger. Das ist letztlich die bleibende Lehre aus der Laffer-Kurve.