Meinungen

Die leeren Versprechen der SV17

Die Steuervorlage 17 ist für viele Kantone eine verunglückte Reform. Die handwerklichen Fehler sind gravierend. Ein Kommentar von Christoph A. Schaltegger.

Christoph A. Schaltegger
«Der Bund stärkt die steuerliche Attraktivität der Schweiz in keiner Weise.»

Die Schweiz ist beliebte Heimat vieler international tätiger Unternehmen. Das schafft Arbeitsplätze, Know-how und Steuereinnahmen. Attraktive steuerliche Rahmenbedingungen sind ein wichtiger Grund dafür. International stehen diese Rahmenbedingungen allerdings unter politischem Druck.

Insbesondere die heute erfolgreichen Steuerprivilegien sind dem Ausland ein Dorn im Auge. Was machen? Die Steuervorlage 17 (SV17) soll es richten, soll die Wettbewerbsfähigkeit, die Steuereinnahmen und die internationale Akzeptanz sichern.

Glaubt man den eindringlichen Appellen der Verbände, so können wir uns ein Scheitern der «wichtigsten Steuerreform seit Jahrzehnten» schlicht nicht leisten: «Wegbrechende Einnahmen und Sparprogramme auf allen staatlichen Ebenen wären die sichere Folge.» Das wäre in der Tat unerfreulich.

Wenn ein politisches Geschäft derart zentral und prioritär ist, dann müsste man vermuten, dass die Reform entsprechend sorgfältig ausgearbeitet wurde. Davon kann leider nicht die Rede sein. Die SV17 ist bereits im Grundsatz falsch aufgegleist. Sie folgt der Logik eines hydraulischen Systems, wie es in Ländern mit zentralstaatlicher Steuerung von oben nach unten üblich ist.

Der Bund selbst stärkt denn auch die steuerliche Attraktivität der Schweiz in keiner Weise – er ersetzt bloss alte Spielräume für die Kantone mit neuen und spricht Subventionen. Er verletzt damit ein hehres Prinzip guter Staatsführung – nämlich die Einheit von Haftung, Risiko und Kontrolle.

Falsche Anreize

Die Verletzung des Haftungsprinzips wird nicht ohne Folgen bleiben und schafft einen fatalen Anreiz – ein moralisches Risiko (Moral Hazard): Welcher Kanton wollte in Zukunft noch fundamentale Steuerreformen in eigener Verantwortung beschliessen, wenn er doch im Kartell mit den anderen Kantonen beim Bund für ein solches Vorhaben Subventionen erpressen kann?

Es braucht nicht viel Fantasie, um zu erkennen, dass die vom Bund gesprochene Ausweitung des Kantonsanteils bei den Kantonen den Appetit auf eine Ausweitung der Staatsausgaben anregen wird – man spricht von einem Flypaper-Effekt. Der Moral Hazard gilt aber auch für den Bund: Wieso sollte er in Zukunft seine eigenen Steuern noch reformieren, wenn er die Verantwortung für einen attraktiven Steuerstandort doch an die Kantone delegieren kann?

Der Zürcher FDP-Nationalrat und spätere Bundesrat Ernst Wetter hat das sorglose Abschieben von Verantwortung im Schweizer Föderalismus bereits 1938 in einer Nationalratsdebatte treffend beschrieben und beklagt: «Die steuerliche Zentralisation führt eine politische Zentralisation nach sich und untergräbt damit das Fundament des föderativen Staates. […] So ist es auch bei uns gegangen: Der Bund brauchte neue Einnahmen, er brauchte neue Steuern. Die Kantone haben sich zuerst dagegen gesperrt, die haben das Gefühl gehabt, jetzt greife man in etwas hinein, das ihnen gehört. Deshalb haben sie vom Bund eine Entschädigung verlangt. Sie haben gleichsam eine Verzichtsprovision für sich ausbedungen. Sie haben sich mit einem Anteil – entschuldigen Sie das Wort – bestechen lassen.»

Wer solche generellen Überlegungen für reichlich theoretisch und den korporatistischen Ansatz der SV17 für eine freundeidgenössische Gesamtleistung hält, sollte die Rechnung im Konkreten machen. Wie realistisch ist es, dass die in der Botschaft zur SV17 gemeldeten kantonalen Gewinnsteuersatzsenkungen tatsächlich erreicht werden und damit die steuerliche Standortattraktivität gehalten werden kann?

Schauen wir uns den Fall des Kantons Solothurn an. Mit der SV17 will er den effektiven Gewinnsteuersatz für ordentlich besteuerte Unternehmen von 21,38 auf 13,12% senken. Dies mit dem Ziel, dadurch neue Gewinne anzuziehen oder privilegierte Gewinne neu ordentlich besteuern zu können. Das könnte mit der kräftigen Steuersatzsenkung tatsächlich gelingen.

Geht die Strategie auf, wird damit allerdings das steuerlich ausschöpfbare Ressourcenpotenzial gestärkt, und es sinken die Zuwendungen aus dem Finanzausgleich. Leider übersteigt der Rückgang der Finanzausgleichszahlungen die zusätzlich generierten Steuereinnahmen, sodass am Ende ein Verlust, eine negative Marge, resultiert.

Konkret: Auf jede 100 Fr. zusätzlich angezogenen Gewinn verliert der Kanton Solothurn netto knapp 2 Fr. an Kantonseinnahmen. Und damit hat er die Zusatzkosten für die Verwaltung und für die Staatsleistungen noch gar nicht berücksichtigt. Das beklemmende Resultat ist klar: Geht die Steuerstrategie im Kanton Solothurn auf, werden gleichzeitig die Kantonsfinanzen ruiniert.

Andere Steuerquellen müssen das Loch kompensieren, oder aber die Ausgaben müssen reduziert werden. Es ist schon ein paradoxes Ergebnis, wenn das ganze durch die SV17 angepeilte Mengenwachstum durch die Steuerzahler subventioniert werden muss. Das ist keine seriöse Finanz- und Wirtschaftspolitik mehr.

Gelegentlich wird die SV17 mit dem Argument zu verteidigen versucht, die isolierte Betrachtung der Gewinnsteuern sei unvollständig, denn mit den angezogenen Gewinnen würden auch Arbeitsplätze geschaffen. Lässt sich die negative Marge damit kompensieren? Könnte die SV17 für den Kanton Solothurn im Endeffekt doch noch zum guten Geschäft werden?

Gemäss Berechnung von Patrick Leisibach und mir ist auch bei diesem Argument Vorsicht geboten: Gelingt es dem Kanton Solothurn, Arbeitsplätze im Spitzensteuersatz anzusiedeln, muss er ebenfalls mit einer negativen Marge rechnen. Auch hier ist die Abschöpfung über den Finanzausgleich höher als das neu generierte Steuersubstrat.

Ist es denn wenigstens sinnvoll, dass der Kanton Solothurn die neuen Steuerprivilegien der Patentbox und der Inputförderung für Forschung und Entwicklung einsetzt? Leider nein: Auch hier wirkt das Mengenwachstum ruinös und verursacht eine negative Marge, die andere Steuerquellen kompensieren müssen.

Ist Solothurn wenigstens ein unglücklicher Einzelfall? Leider nochmals nein: Für Uri, Glarus, Solothurn, beide Appenzell, Thurgau, Wallis, Luzern, Freiburg, Graubünden und Jura gilt Ähnliches. Wenn man berücksichtigt, dass die Ansiedlungspolitik auch mit Kosten verbunden ist, könnten noch weitere Kantone davon betroffen sein.

Zeit nehmen für stimmige Reform

Das Ergebnis ist ernüchternd: Die SV17 ist nicht nur im Grundsätzlichen, sondern auch im Konkreten für viele Kantone eine verunglückte Reform. Dass sich in einem derart zentralen Reformvorhaben offensichtlich gravierende handwerkliche Fehler eingeschlichen haben, spricht jedenfalls nicht für die Architekten der SV17.

Es ist nicht ohne Ironie, dass dieselben Architekten noch bereit sind, die fehlerhafte SV17 mit einer milliardenschweren Zusatzfinanzierung für die AHV ohne Strukturreformen zu erkaufen. Dabei setzen sich die nervösen Befürworter des Steuerdeals auch noch über die demokratische Spielregel der Einheit das Materie hinweg und verunmöglichen den Stimmbürgern, sich zu beiden zentralen Reformvorhaben einzeln zu äussern.

Das alles ist bedauerlich – auch deshalb, weil die Mängel einfach hätten behoben werden können. Ist der Steuerdeal aufgrund des Drucks der EU aber dennoch alternativlos? Fehlt uns schlicht die Zeit, eine neue, inhaltlich überzeugende Steuerreform aufzugleisen? Gemach: Es gibt keinen Grund, die Nerven zu verlieren.

Die Mehrheit der Kantone hat bereits ohne bundesrechtliche Basis damit begonnen, den heute privilegiert besteuerten Unternehmen eine international akzeptierte Übergangslösung anzubieten. Mit einem sogenannten Step-up werden die fraglichen Firmen während einer Übergangsfrist in die neue Steuerwelt überführt. Bei einem Scheitern des Steuerdeals könnte man auf diesem Weg weitergehen und sich die entsprechende Zeit für eine inhaltlich stimmige Steuerreform nehmen.

Leser-Kommentare

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Martin Mäder 22.11.2018 - 18:01

Kann FuW diesen luziden Kommentar den offensichtlich deroutierten Entscheidungsträgern in Bundesbern druckvoll bekannt und zusätzlich noch gaaanz einfühlsam speziell verständlich machen?

Markus Saurer 24.11.2018 - 09:34

Ist wohl schon zu spät. Neutrale Experten wie Prof. Schaltegger sollten eben schon beim Design von Vorhaben wie der SV 17 beigezogen… und Partikularinteressenten rausgeschmissen werden. Lobbying beim Entscheid ist kein Problem…. aber Lobbying schon bei der Suche nach Optionen führt zu solchen Idiotien… sorry, aber man kann es nicht anders nennen.