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Die Politik hat nur noch heikle Optionen

Regierungen müssen einerseits mehr ausgeben, ohne die Einnahmen in gleichem Mass zu erhöhen, und andererseits die Staatsverschuldung im Zaum halten. Ein Kommentar von Charles Wyplosz.

Charles Wyplosz
«Umschuldung, finanzielle Repression, Steuererhöhung auf Kapitalgewinne und hohe mittlere Einkommen, Kürzung einiger öffentlicher Ausgaben, Privatisierung öffentlicher Dienstleistungen und ein höheres Rentenalter.»

Kaum drei Jahre ist es her, da schien es, als könnten wir die Nachwirkungen der globalen Finanzkrise endlich hinter uns lassen, und die ganze Welt würde schon bald zur «Great Moderation» zurückkehren. Welchen Unterschied drei Jahre doch ausmachen können! Das Coronavirus und die Kriegstreiberei von Russlands Präsidenten Wladimir Putin waren unmöglich vorherzusehen. Diese Albträume werden irgendwann ein Ende finden. Viele andere schwierige Entwicklungen aber sind sehr wohl abzusehen und müssen angegangen werden. Das wird nicht einfach sein.

Nach dem massiven Anstieg der Staatsverschuldung in den vergangenen zehn Jahren wäre es plausibel, jetzt entschlossene Anstrengungen zum Schuldenabbau zu erwarten. Doch die wird es nicht geben. Der Bedarf an öffentlichen Ausgaben hat noch massiv zugenommen. Nach Jahrzehnten der Vernachlässigung oder gar der Verleugnung ist der Kampf gegen den Klimawandel zu einer dringlichen Notwendigkeit geworden, und er wird kostspielig sein. Für das effiziente und haushaltsneutrale Instrument, eine stetig steigende CO2-Steuer, gibt es keinen politischen Spielraum. Stattdessen lancieren die Regierungen gross angelegte Programme, die ebenso teuer wie ineffizient sein dürften.

Ausserdem hat die Coronapandemie gezeigt, dass das Gesundheitssystem selbst in denjenigen Ländern, wo es in normalen Zeiten gut funktioniert, solchen Katastrophen nicht gewachsen ist. Ebenso hat sie die Grenzen der Globalisierung blossgelegt. Low-Tech-Masken werden Tausende Kilometer entfernt an Orten produziert, wo Arbeit billig ist – aus wirtschaftlicher Sicht vernünftig. Das Gleiche gilt für Medikamente und Impfstoffe. Ausgerechnet dann aber, wenn diese – und viele andere – Produkte dringend benötigt werden, brechen die Vertriebskanäle zusammen.

Abkehr von Globalisierung ist teuer

In einigen Fällen werden die Regierungen zumindest Teile dieser Produktion repatriieren wollen, um diese Kapazitäten verfügbar zu haben, selbst wenn sie gerade nicht gebraucht werden. Überkapazitäten gilt es auch für Krankenhäuser, Spitalärzte und Pflegepersonal aufzubauen. Ganz allgemein dürften die derzeitigen globalen Lieferengpässe die Rückkehr zu verstärkter lokaler Produktion befeuern. Im Zuge von Chinas Aufstieg zu einer militärischen Macht und der russischen Invasion in der Ukraine werden die Militärbudgets aufgestockt, und man wird nach strategischer Unabhängigkeit bei verschiedenen Gütern streben, von Energie über Hardware bis hin zu Nahrungsmitteln. Schliesslich wird auch der demografische Wandel den Bedarf an öffentlichen Leistungen erhöhen, während die Einnahmen sinken.

Globalisierung ist das Resultat einer effizienten Nutzung komparativer Vorteile. Die Abkehr davon wird deshalb nicht billig sein. Sie bedingt staatliche Eingriffe wie Subventionen, Zölle oder andere protektionistische Massnahmen. Sie wird das Wachstum bremsen und eine Umverteilung der Einkommen bewirken, was wiederum weitere Interventionen des Staates nach sich ziehen kann. Wie werden wir all das bezahlen? Steuern sind ein Instrument, aber sie sind politisch schwer durchsetzbar, vor allem in Zeiten des zunehmenden Populismus. Ob US-Präsident Biden, Emmanuel Macron in Frankreich oder andere wohlmeinende politische Führer: Schon oft hat sich gezeigt, dass der Versuch selbst vorsichtiger Steuerreformen in einer festgefahrenen Situation enden kann. Das Fazit drängt sich auf: Die Haushaltsdefizite werden so bald nicht sinken.

Das allerdings, so die derzeit vorherrschende Meinung, sei kein Problem. Der neutrale Zins sei sehr niedrig, möglicherweise sogar negativ, und werde das in den kommenden Jahrzehnten auch bleiben. In einer solchen Welt sind Staatsschulden selbsttragend. Oder ist das bloss Wunschdenken? Nach einem Jahrzehnt quantitativer Lockerung (Quantitative Easing, QE) sind die Zinsen tatsächlich sehr niedrig. Auf geradezu wundersame Weise war die Inflation in dieser Zeit ebenfalls verhalten, lag meist gar unter dem Zielwert. Die Gründe dafür, so muss man einräumen, verstehen wir nicht vollends. Ist die Phillips-Kurve flach und an sehr stabile Inflationserwartungen gekoppelt? Hat der Wettbewerbsdruck der Globalisierung die Arbeitnehmer eingeschüchtert? Ist es eine nachhaltige Konsequenz der globalen Finanzkrise und der darauffolgenden Regulierungen? Diese Ansicht hat bereits einen Rückschlag erlitten. Über weite Strecken im Jahr 2021 haben die Zentralbanken den Inflationsanstieg als vorübergehend bezeichnet. Die meisten sind nun zur Einsicht gelangt, dass das ein Irrtum war, entstanden unter dem Einfluss von Modellen, die mit der Realität wenig zu tun haben. Diese Modelle lassen nicht nur Phänomene wie Pandemien und Verknappung ausser Acht, sondern unterstellen auch einen sehr niedrigen neutralen Zins. Doch welche dieser Fehlannahmen sind entscheidend?

Zentralbanken unter Druck

Nun, da die Notenbanken sich anschicken, die Zinsen zu erhöhen und eine quantitative Straffung (Quantitative Tightening, QT) zu vollziehen, werden die Regierungen feststellen, dass Schulden eben doch nicht so harmlos und bequem sind. Sie werden sich in einem Dilemma wiederfinden: Sie müssen einerseits mehr ausgeben, ohne aber die Einnahmen in gleichem Masse zu erhöhen, und andererseits die Staatsverschuldung im Zaum halten. Ein anhaltend robustes Wirtschaftswachstum könnte einen Ausweg aus dem Dilemma bieten. Nur darauf vertrauen würde ich aber nicht. Man wird darüber reden, dass Inflation in einer solchen Lage hilfreich ist, doch wir wissen, dass solche Vorteile mit schmerzhaften Folgen zu erkaufen sind. Die Zentralbanken werden sich dem Druck von Regierungen und Finanzmärkten ausgesetzt sehen. Den Regierungen dürften sie standhalten können, sind sie doch – zumindest einigermassen – unabhängig. Was aber ist mit den Finanzmärkten? Das letzte Mal, als die Notenbanken gegenüber den Forderungen des Marktes standhaft bleiben wollten, 2008, haben sie schliesslich doch nachgegeben, um weitere Marktturbulenzen zu verhindern.

Auch die Lage in den Schwellen- und den Entwicklungsländern bietet Anlass zur Sorge. Viele haben ihre Staatsverschuldung vor und während der Pandemie ebenfalls erhöht. Das genaue Ausmass ist nicht bekannt, da sie substanzielle Kredite von China erhalten haben, offenbar aber unter der Bedingung, die entsprechenden Angaben vertraulich zu behandeln. Wie für die Industriestaaten gilt auch für sie: Im Umfeld niedriger Zinsen waren Schulden unproblematisch. Das wird sich ändern, wenn die Zinsen steigen. Gut möglich, dass uns eine Reihe von Schuldenkrisen bevorsteht.

Die Gefahren sind zahlreich, und die richtige Reaktion auf jede einzelne davon zu erarbeiten, wird nicht leicht sein. Die nötigen zusätzlichen Ausgaben erfordern zusätzliche Steuereinnahmen. In einigen Ländern ist die Gesamtsteuerlast aber bereits hoch (im Durchschnitt sind es 46% des BIP in der Eurozone, 48% in Deutschland und 52% in Frankreich). Steuererhöhungen um bis zu mehrere Prozentpunkte des BIP sind da weder wünschenswert, noch würden sie auf Akzeptanz stossen. Die meisten Notenbanken werden nicht zulassen, dass sich die Inflation deutlich über 2% einpendelt. Das QT wird die reichliche Marktliquidität, die die Defizitfinanzierung in den vergangenen Jahren erleichtert hat, abschöpfen.

Vier Krisen – bisher

Und es könnte noch düsterer werden. Die Welt hatte in jüngerer Zeit mit vier Krisen zu kämpfen: mit der globalen Finanzkrise, der Euroschuldenkrise, der Covid-Pandemie und jetzt der russischen Invasion in der Ukraine. Sie alle haben jeweils ein schweres Erbe hinterlassen, einschliesslich hoher Schulden im Privatsektor. Weitere Krisen könnten ausbrechen, ebenso unvorhersehbar wie die vorangegangenen, und dann ist da noch der Klimawandel. Wir werden aus alten Denkmustern ausbrechen müssen.

Als Optionen sehe ich Umschuldungen, finanzielle Repression, eine vorübergehende Steuererhöhung auf Kapitalgewinne und hohe mittlere Einkommen sowie darüber hinaus, tiefgreifende Kürzungen einiger öffentlicher Ausgaben, die Privatisierung gewisser öffentlicher Dienstleistungen und ein höheres Rentenalter. Politisch ansprechend ist allerdings keiner dieser Wege, und einige sind wirtschaftlich schmerzhaft.

Leser-Kommentare

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c.schmoele 17.03.2022 - 21:05

Weitere Option: Angesichts der Aussichtslosigkeit zur Ablenkung einen Krieg inszenieren und in der Folge ihn und den dämonisierten Feind für alles verantwortlich machen. Bewährtes politisches Rezept.