Meinungen

Die Tragbarkeit der Staatsschulden

In Ländern mit hohem Staatsanteil ist eine ausgabenseitige Haushaltsanierung wesentlich wirksamer als höhere Steuern. Die wachstumsrelevanten Ausgaben müssen jedoch erhalten bleiben. Ein Kommentar von Christian Keuschnigg.

Christian Keuschnigg
«Sparen heisst, Verzicht zu leisten, um zu investieren.»

Der aktuelle Zahlungsausfall Argentiniens wirft erneut die Frage nach der Tragbarkeit der Staatsverschuldung auf. In der Eurozone betrug im Jahr 2013 die Staatsverschuldung im Durchschnitt über 90% des BIP. Überhöhte Staatsschulden waren neben auseinanderdriftender Wettbewerbsfähigkeit und mangelnder Stabilität der Banken ein Treiber der Eurokrise, die viel Vermögen vernichtet und hohe Einkommensverluste und Arbeitslosigkeit verursacht hat.

Es gibt keine einfache Grenze der Staatsverschuldung. Eine Schuld von 90% ist für ein starkes Land mit kräftigem Wachstum kein Problem, aber für ein wirtschaftlich schwaches Land zu viel. Die Grenzen der Verschuldung zeigen sich auf dem Kapitalmarkt, wenn Staatsanleihen fällig werden und zu refinanzieren sind. Die Investoren stellen sich wie bei einer Kreditwürdigkeitsprüfung die Frage, ob die neu ausgegebenen Anleihen bei Fälligkeit noch sicher bedient werden. Sie müssen beurteilen, wie hoch das Wachstumspotenzial ist, wie weit die Steuerquellen noch ausgereizt werden können, welche anderen unverzichtbaren Staatsausgaben Vorrang haben, und ob noch ausreichend viel übrig bleibt, um die Schuld sicher zu bedienen.

Fällt diese Prüfung negativ aus, dann können fällige Staatsanleihen nicht refinanziert werden, und es kommt zum Zahlungsausfall. Ein vorsichtiges Schuldenmanagement wird dabei die Laufzeiten und Struktur der Staatsschuld so festlegen, dass sich die Fälligkeit von Anleihen nicht in einem Jahr ballen und der Kapitalmarkt überbeansprucht wird.

Schuldenmachen für Politiker attraktiv

Niedrige Staatsschulden sind im nationalen Interesse. Zunächst ist eine steigende Staatsschuld eine Vorbelastung der nachfolgenden zugunsten der heutigen Generationen. Wenn Familien und Unternehmen sparen und investieren, um die wirtschaftlichen Möglichkeiten der Kinder zu steigern, kann es nicht im nationalen Interesse sein, wenn der Staat mit neuen Schulden das Gegenteil macht.

Zweitens gehört es zu den Kernaufgaben des Staats, die Konjunktur zu stabilisieren, um die Bürger vor vermeidbaren Einkommensrisiken zu schützen. Das kann aber nicht gelingen, wenn ein Land mit zu hoher Staatsschuld in die Rezession geht und die vorübergehenden Defizite nicht mehr finanzieren kann. Drittens sichert eine niedrige Staatsschuld niedrige Zinsen dank unzweifelhafter Bonität, die den Staat für die Anleger zum sicheren Hafen macht.

Bei geringer Zinsbelastung muss von den Steuern weniger für den Zinsendienst abgezweigt werden, sodass mehr für die produktiven Staatsaufgaben übrig bleibt. Eine zu hohe Verschuldung macht jedoch den Staat zum Risiko für die Anleger, die mit höheren Zinsen für das Risiko entschädigt werden müssen. Das Land wird verwundbar für einen plötzlichen Vertrauensverlust. Die Angst vor hohen Vermögensverlusten kann eine Flucht aus den Staatsanleihen auslösen, die zu massiven Kursverlusten und sprunghaft ansteigenden Zinsen führt und damit den Staatsbankrott wie bei einer selbst erfüllenden Prophezeiung herbeiführt. Ein solches Szenario kann aber nur auftreten, wenn die Schuld von vornherein zu hoch und die Tragfähigkeit zweifelhaft ist.

Der politische Wettbewerb fördert leider eine gewisse Kurzsichtigkeit der Finanzpolitik und macht Staatsverschuldung für die Entscheidungsträger oft attraktiv. Die Vorteile niedriger Steuern und grosszügiger Staatsausgaben sind sofort da und politisch spürbar, die Nachteile einer höheren Staatsschuld sind unklarer und treten erst nach Jahren und womöglich erst nach der eigenen Amtszeit ein. Aus dem gleichen Grund sind grosszügige Sozialausgaben und Subventionen sofort spürbar und politisch attraktiv, während Ausgaben für Bildung, Forschung und öffentliche Investitionen zuerst einen Verzicht verlangen und erst nach Jahren Erfolge zeitigen.

Diese Ausgaben sind aber wichtig, um die Tragbarkeit der Staatsschuld sicherzustellen. In einer Währungsunion besteht ein weiteres moralisches Risiko darin, dass sich ein Land zum eigenen Vorteil stark verschulden und später bei drohender Insolvenz die Lasten teilweise auf andere Mitgliedsländer abwälzen kann. Diese müssen zu Hilfe eilen, um eine Ausbreitung der Krise zu verhindern und den Fortbestand der Union zu gewährleisten. Schliesslich ist es möglich, mit einem Schuldenschnitt der Bedienung der Staatsschuld zu entkommen und die Lasten auf anonyme oder politisch wenig populäre Investoren abzuwälzen, mit langfristig kostspieligen Folgen. Mangelnde Vertragstreue und Rechtssicherheit beschädigen die Investitionssicherheit und beeinträchtigen das Wachstum.

Dem moralischen Risiko einer überhöhten Schuldenfinanzierung kann entgegengewirkt werden. Eine wichtige Bremse ist die Kapitalmarktdisziplin. Ein Land mit zunehmend zweifelhafter Tragfähigkeit der Staatsschuld muss höhere Zinsen zahlen, um die Anleger für das höhere Ausfallrisiko zu entschädigen, und erhält im Extremfall keinen Zugang mehr zum Kapitalmarkt. Zweitens braucht es institutionelle Regeln wie zum Beispiel die Schuldenbremse in der Schweiz und den Fiskalpakt in der Eurozone. Diese Regeln engen den Entscheidungsspielraum der Politik ein und wirken umso eher, als sie in der Verfassung verankert sind.

Und drittens spielen unabhängige Institutionen wie der internationale Währungsfonds IMF und der europäische Stabilitätsmechanismus ESM eine zentrale Rolle. Sie gewähren in Not geratenen Staaten eine Refinanzierung nur Zug um Zug gegen die Erfüllung von strengen Reformauflagen, die die Tragbarkeit der Staatsschuld wieder herstellen sollen.

Dazu zählen neben fiskalischer Konsolidierung auch strenge Strukturreformen zur Stärkung der Wachstumskräfte. Die Hilfskredite des IMF und ESM gehen mit einem erheblichen Souveränitätsverlust einher und haben daher auch eine vorbeugende, abschreckende Wirkung. Ist die Tragfähigkeit der Staatsschuld selbst unter strikten Reformauflagen nicht mehr gegeben, dann muss vor der Intervention des IMF und ESM ein Schuldenschnitt auf ein Niveau erfolgen, das die verbleibende Schuld tragfähig macht.

Vor allem Konsumausgaben senken

Ob mit oder ohne Intervention des IMF oder ESM stellt sich die Frage, wie ein Schuldenabbau zu bewerkstelligen ist, ob mit höheren Steuern oder geringeren Ausgaben. Dabei geht es ganz grundsätzlich um den Umfang der Staatstätigkeit. Da die volkswirtschaftlichen Kosten der Besteuerung progressiv mit der Höhe der Belastung zunehmen, erweist sich in Ländern mit hohem Staatsanteil eine ausgabenseitige Sanierung als wesentlich nachhaltiger. Eine Steuererhöhung würde zwar rasch mehr Einnahmen schaffen, aber danach setzen wachstumshemmende Wirkungen und zunehmender Steuerwiderstand ein, welche die Ergiebigkeit der Steuern aushöhlen, die nächste Steuererhöhung programmieren und die Wachstumskräfte neuerlich behindern.

Eine ausgabenseitige Sanierung vermeidet diesen Negativkreislauf und wirkt nachhaltiger. Allerdings müssen die wachstumsrelevanten Ausgaben für Bildung und Forschung erhalten bleiben oder sogar ausgebaut werden. Umso grösser müssen die Einsparungen bei Konsumausgaben sein wie zum Beispiel für Subventionen, Soziales und Verwaltung.

Sparen heisst Verzicht zu leisten, um zu investieren. Beides soll gleichzeitig passieren, um leichter aus der Schuld herauszuwachsen. Es wäre für die nachfolgenden Generationen wenig gewonnen, wenn sie zwar eine geringere Staatsschuld, aber gleichzeitig auch eine weniger leistungsfähige Wirtschaft erben würden.

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