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Ein Fahrplan zur Beilegung des Konflikts zwischen den USA und China

Die Notwendigkeit eines Kompromisses kann gar nicht genug betont werden. Ein Kommentar von Stephen S. Roach.

Stephen S. Roach
«China spart zu viel, und die USA sparen zu wenig.»

Angesichts der gegenseitigen Anschuldigungen zwischen den USA und China im Vorfeld des mit Spannung erwarteten Treffens zwischen Präsident Donald Trump und Präsident Xi Jinping am 1. Dezember an der G-20-Sitzung in Buenos Aires hat die Beilegung des Konflikts eine grosse Dringlichkeit angenommen. Die Alternativen setzen beide Länder gravierenden Risiken aus: einem immer weiter eskalierenden Handelskrieg, einem kalten Krieg oder sogar einem heissen Krieg. Diese Risiken sind vermeidbar, aber nur, wenn die beiden Staatschefs bereit sind, sich auf einen prinzipiengeleiteten Kompromiss einzulassen.

Es steht ausser Frage, dass sich schon seit langem ein ernster Konflikt angebahnt hat. Anders als von den USA dargestellt ist das Problem nicht das übergrosse bilaterale Handelsdefizit zwischen den beiden weltgrössten Volkswirtschaften. Das ist weitgehend eine Folge gesamtwirtschaftlicher Ungleichgewichte, die beiden Seiten zusetzen: China spart zu viel, und die USA sparen zu wenig. Diese Missverhältnisse beim Sparverhalten führen zu multilateralen Ungleichgewichten im Handel, die sich nicht durch bilaterale Anstrengungen beheben lassen.

Die USA wiesen 2017 Defizite beim Warenhandel mit 102 Ländern auf, während China 2016 Handelsüberschüsse gegenüber 169 Ländern aufwies. Druck auf einen Teil dieses multilateralen Ungleichgewichts für ein Defizitland oder einen Überschusssparer führt lediglich dazu, dass dieser Teil auf andere Handelspartner verteilt wird. Für die USA würde dies zu höheren Kosten bei den Importen führen, was funktional einer Steuererhöhung für die Verbraucher gleichkäme. Für China würde es eine zunehmende Durchdringung anderer Exportmärkte bedeuten.

Gegenseitige Abhängigkeit

Die Fixierung auf gegenseitige Schuldzuweisungen über bilaterale Handelsungleichgewichte übersieht die Möglichkeit, dass dies ein klassischer Konflikt im Rahmen einer Kodependenz ist. Zwar stützt sich China als wichtigste Quelle der Aussennachfrage für seine exportorientierte Wirtschaft seit langem auf die USA, doch die USA brauchen kostengünstige Importe aus China, damit ihre einkommensschwachen Verbraucher finanziell über die Runden kommen, und sie sind zudem auf China als den grössten ausländischen Käufer von US-Schatzanleihen angewiesen, um ihre chronischen staatlichen Haushaltsdefizite zu finanzieren. Als Amerikas drittgrösster und am schnellsten wachsender Exportmarkt hat sich China zu einer zunehmend wichtigen Nachfragequelle für US-Unternehmen entwickelt.

Der Rahmen der Kodependenz ist wichtig, weil er die Notwendigkeit der gemeinsamen Konfliktbeilegung und des Kompromisses unterstreicht. Wie in zwischenmenschlichen Beziehungen kann eine wirtschaftliche Kodependenz destabilisierend und letztlich destruktiv sein. Wenn ein Partner Kurs ändert, schlägt der andere, der sich verschmäht fühlt, als Reaktion wild um sich.

In diesem Fall geht die Veränderung von China aus: Es hat sein Wachstumsmodell von der produzierenden Industrie auf Dienstleistungen, vom Export auf den Binnenkonsum und von importierter Technologie auf Eigenentwicklungen umgestellt. Zugleich bewegt sich China von Ersparnisüberschüssen auf eine Abschöpfung seiner Ersparnisse zu; damit bleibt weniger Spielraum für Kredite an seinen Defizitpartner, die USA.

Chinafeindliche Stimmung in den USA

Die sich in ihrer eigenen Haut unwohl fühlenden USA sehen sich bedroht von einem Partner, der die Regeln dieser Beziehung ändert. Während Trump sehr viel aggressiver auf diese Bedrohung reagiert hat als seine Vorgänger, steht die inzwischen parteiübergreifend chinafeindliche Stimmung in den USA ausser Frage.

Gemäss einer Axios-Umfrage vom September 2018 waren volle 80% der Republikaner – dies war lange die den Freihandel am stärksten unterstützende Partei – der Ansicht, dass höhere Zölle gut für die USA wären. Führende Republikaner wie Vizepräsident Mike Pence und Ex-Finanzminister Henry Paulson haben vor einem neuen kalten Krieg mit China gewarnt, während führende Demokraten inzwischen der Ansicht sind, dass China seine Rolle als verantwortlicher globaler Akteur aufgegeben habe.

Die Notwendigkeit eines Kompromisses kann in einer Zeit stetig zunehmender Drohungen und Gegendrohungen gar nicht genug betont werden. Das kommende Treffen zwischen Trump und Xi bietet eine Gelegenheit, den Konflikt als strategische Herausforderung für die beiden führenden globalen Volkswirtschaften neu zu fassen. Hier nun vier mögliche Ansatzpunkte dafür.

Lösungsansätze

Marktzugang: Nach zehn Jahren schwieriger Verhandlungen ist es Zeit für einen Durchbruch zu einem bilateralen Investitionsvertrag (BIT) zwischen den USA und China. Dabei müssten beide Seiten Zugeständnisse anbieten. Ein BIT würde die Eigentumsbegrenzungen für ausländische Direktinvestitionen durch multinationale Konzerne in beiden Ländern aufheben und so die umstrittene Joint-Venture-Struktur in China beseitigen, von der die USA – aus meiner Sicht zu Unrecht – behaupten, dass sie ein Mechanismus für erzwungene Technologietransfers geworden sei. Ein BIT würde zudem eine Ausweitung des chinesischen Eigentums an Vermögenswerten in den USA ermöglichen, was die chinafeindliche Zielrichtung der US-Gesetzgebung der letzten Zeit, die die Aufsichtsbefugnisse des Committee on Foreign Investment in den USA ausweitet, in Frage stellen würde.

Sparverhalten: Beide Länder müssen sich zu verantwortungsvollen gesamtwirtschaftlichen Kurskorrekturen verpflichten. Die USA müssen mehr sparen und den unverantwortlichen, den Haushalt sprengenden Kurs, der durch die zur Unzeit durchgeführten übergrossen Steuersenkungen des letzten Jahres noch verstärkt wurde, beenden. Der neuerliche Aufbau von Ersparnissen – und nicht Zölle – ist die wirksamste Strategie, um Handelsdefizite gegenüber China oder beliebigen anderen Handelspartnern abzubauen. Zugleich muss China weniger sparen und seine enormen Kapitalreserven zur Finanzierung des sozialen Sicherheitsnetzes im Lande nutzen, das für eine konsumorientierte wirtschaftliche Neuausrichtung unverzichtbar ist.

Cybersicherheit: Der digitale Bereich ist das Schlachtfeld des Informationszeitalters, und das Übereinkommen zwischen Präsident Barack Obama und Xi vom September 2015 ging eindeutig nicht weit genug dabei, die anhaltenden Spannungen über Online-Spionage, Hacking und Online-Destabilisierung zu entschärfen. Beide Länder sollten eine Vorreiterrolle dabei einnehmen, ein globales Cyberabkommen zu schmieden, komplett mit gemeinsamen Messgrössen für Cyberübergriffe, Zielvorgaben zur Angriffsreduzierung und einem robusten Mechanismus zur Beilegung von Streitigkeiten.

Dialog: Es ist grossartig, dass sich die beiden Präsidenten nach ihren früheren Tête-à-têtes in Peking und Mar-a-Lago erneut treffen. Diese Zusammenkünfte folgen auf formellere Gespräche wie den Strategischen Wirtschaftsdialog. Doch all diese Bemühungen waren bisher sporadische Veranstaltungen mit viel Tamtam und wenig Substanz. Ein ständiges Sekretariat, das dauerhaft kooperative Bemühungen in zentralen politischen Fragen (darunter Datenweitergabe, gemeinsame Forschung und öffentlich-private Konsultationen) verfolgt, wäre deutlich produktiver.

Angesichts der streitbestimmten Entwicklungen der letzten Zeit zwischen den USA und China fällt es schwer, optimistisch zu sein, dass ein Durchbruch, der diesen Namen verdient, nahe ist. Man sollte eine substanzielle Agenda als Checkliste für jede zwischen Trump und Xi geschlossene Übereinkunft nutzen. Die Welt schaut aufmerksam zu.

Copyright: Project Syndicate.

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