Meinungen English Version English Version »

Ein Requiem auf die WTO

Die entscheidende Frage zur Zukunft der Welthandelsorganisation lautet, ob sie die Autonomie nationaler Politik zu sehr schmälert oder ob sie gerade nicht invasiv genug ist. Ein Kommentar von Barry Eichengreen.

Barry Eichengreen
«Nimmt die Frustration über den Mangel an Einigkeit überhand, könnten sich Länder wieder bilateralen und multilateralen Handelsabkommen zuwenden.»

Ein Requiem wird üblicherweise an Beerdigungen gespielt. Heute müssen wir uns ernsthaft fragen, ob nun eines auf die Welthandelsorganisation (World Trade Organization, WTO) angebracht ist. Die Amtszeit von zwei der noch verbliebenen Richter des WTO-Berufungsgremiums läuft diesen Monat aus, doch die USA blockieren die Ernennung von Nachfolgern. Wird Regierungen der Zugang zum ordentlichen Rechtsweg verwehrt – können sie also keine Berufung gegen WTO-Entscheidungen über die Rechtmässigkeit ihrer Politik einlegen –, werden sie sich irgendwann weigern, die WTO solche Entscheidungen überhaupt erst fällen zu lassen. Dann ist es endgültig Zeit, das Requiem anzustimmen.

Was ist der Grund, dass wir nun an diesem Punkt angelangt sind? Eine simple Antwort lautet: Donald Trump. Der US-Präsident ist nach eigenem Bekunden ein «Tariff Man» – von einem regelbasierten Handelssystem hält er wenig. Überhaupt pflegt er alles, was seine Handlungsfreiheit einschränkt, geringzuschätzen, seien es nun globale Regeln oder selbst die Verfassung der USA. Internationale Organisationen wie die Nato oder die WTO, die nicht dem Leitsatz «America first» folgen, sieht er kritisch.

So betrachtet ist die Krise der WTO ein Nebenprodukt der US-Präsidentschaftswahlen von 2016. Die Frage ist, ob die USA von dieser Position Abstand nehmen, wenn Trump dereinst nicht mehr im Amt ist, und falls ja, wie lange es dauert, das regelbasierte Handelssystem wieder aufzubauen.

Abkommen nicht mehr zeitgemäss

Es gibt aber auch eine andere Betrachtungsweise: Die Krise spiegelt im Wesentlichen tieferliegende Probleme innerhalb der Welthandelsorganisation und im Welthandelssystem selbst. Ein Punkt – wenn auch von eher geringer Bedeutung – betrifft die Ineffizienz der Entscheidungsbildung in der WTO, angefangen beim Berufungsgremium. Tatsächlich ziehen sich die Fälle ewig hin. Die Richter üben ihr Amt teilzeitlich aus, das Sekretariat hat nur wenig Ressourcen. Damit nicht jeder Fall mit einem Nachfolger neu aufgerollt werden muss, bringen Richter hängige Fälle nach Ablauf ihrer Amtszeit zu Ende. Das ist der Legitimation der Urteile nicht förderlich.

Wesentlicher ist der Vorwurf, die WTO genüge den heutigen Gegebenheiten nicht mehr. Tatsächlich: Als das WTO-Abkommen ausgehandelt wurde, war China noch nicht die weltweit führende Handelsmacht, und auch der E-Commerce spielte noch keine Rolle. Mit Chinas wachsendem Gewicht im Welthandel sind Themen wie versteckte Subventionen für Staatsunternehmen und erzwungener Technologietransfer in den Vordergrund gerückt. Auf der politischen Agenda der USA stehen diese Punkte zuoberst – in den WTO-Bestimmungen hingegen finden sie kaum Erwähnung. Ebenso wenige Anhaltspunkte gibt es, inwieweit Chinas staatliche Entwicklungsstrategie «China 2025» WTO-konform ist. Auch im Bereich erzwungener Technologietransfers bieten die WTO-Regeln keine Antworten. Die Europäische Union hat in einem Konzeptpapier Regeln gegen solche Transfers vorgeschlagen, die Verabschiedung durch die WTO steht aber noch aus.

Mit Blick auf den E-Commerce schlägt die EU vor, die Hürden für grenzüberschreitenden Handel anzugehen. Das deckt sich durchaus mit den Standards der WTO. Ebenso geregelt werden soll die Anerkennung von digitalen Verträgen und Unterschriften – auch das entspricht der Funktion der WTO als Standardsetzer. Doch vorgeschlagen wird ebenfalls, die erzwungene Offenlegung von Quellcodes zu verbieten. Diese Stossrichtung würde WTO-Regeln gegen den erzwungenen Technologietransfer erfordern. Die WTO fasst ihre Beschlüsse allerdings nach dem Konsensprinzip. Ob China dem zustimmen würde, ist alles andere als klar.

USA und China stehen abseits

Natürlich könnte es sein, dass China seine Haltung ändert – immerhin ist das Land mittlerweile nicht mehr bloss Konsument, sondern selbst Urheber geistigen Eigentums und führend im E-Commerce. Oder aber es ist ebenso wenig gewillt, fundamentalen Änderungen seines nationalen Entwicklungsplans im Rahmen von WTO-Verhandlungen zuzustimmen, wie es das in bilateralen Handelsgesprächen mit den USA ist.

Nimmt die Frustration über den Mangel an Einigkeit überhand, könnten sich Länder wieder bilateralen und multilateralen Handelsabkommen zuwenden. Die USA könnten mit willigen Partnern eigene Regeln für den Technologietransfer und den E-Commerce untereinander aushandeln und dann in Verhandlungen vereint auftreten, sodass Druck auf China entsteht, sich anzuschliessen. Ähnlich könnten die Regierungen, die sich an Donald Trumps willkürlichen und unberechenbaren Entscheidungen stören, untereinander Freihandelsabkommen ausarbeiten, in Anlehnung an das Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership (also die TPP ohne die USA) – und so die USA unter Druck setzen, sich anzuschliessen.

In der Praxis allerdings sind solche Vereinbarung leider kostspielig sowie schwierig auszuhandeln und zu handhaben. Sie sind die nächstbeste Lösung nach globalen Abkommen, fördern immerhin die Vielfalt und die Schaffung neuer Handelsgeschäfte. Bislang ist es aber unter keinem solchen Vertrag gelungen, die USA und China zum Mitmachen zu bewegen.

Umstrittener «Judicial Overreach»

Das fundamentale Thema, das die Zukunft der WTO belastet, ist die Frage, ob die Organisation zu invasiv agiert – also die Autonomie nationaler Politik zu sehr beeinträchtigt – oder im Gegenteil nicht invasiv genug. Für die USA scheint es ein Sowohl-als-auch zu sein. Einerseits lehnen sie sich gegen die «besondere und unterschiedliche Behandlung» für selbsternannte Entwicklungsländer auf. Diesen Staaten wird Zugang zu ausländischen Märkten gewährt, ohne dass sie Gegenrecht einräumen müssten. Die Hälfte aller OECD-Mitglieder, darunter z.B. Südkorea, kommt in den Genuss dieses Status, obwohl sie längst ein mittleres Einkommensniveau erreicht haben. Würden sie gezwungen, ihre Märkte wie die USA und Europa zu öffnen, wäre das ein Schritt in Richtung eines Level Playing Field.

Ebenso gibt es in den USA Forderungen, die WTO müsse gegen inakzeptable Geschäftspraktiken auf nationaler Ebene mehr unternehmen. Der Handelsplan von Senatorin Elizabeth Warren, publiziert im Rahmen ihrer Kampagne für die Nomination als Präsidentschaftskandidatin der Demokratischen Partei, sieht vor, dass Staaten sich zu internationalen Standards für Arbeits- und Menschenrechte verpflichten, das Pariser Klimaabkommen unterzeichnen sowie Vereinbarungen gegen Korruption und Geldwäsche einhalten müssen, um überhaupt an einem Handelsabkommen teilnehmen zu dürfen.

Gleichzeitig aber prangern die USA den sogenannten Judicial Overreach an – das WTO-Berufungsgremium masse sich zu viel an und schiesse über das Ziel hinaus. Schon vor Antritt der Trump-Regierung argumentierten US-Offizielle, das Berufungsgremium beschneide die Rechte von Regierungen, indem es die WTO-Vereinbarungen nach Gutdünken neu interpretiere, und beschränke so die Handlungsfreiheit der WTO-Mitglieder in zahlreichen Bereichen wie Subventionen, Anti-Dumping-Massnahmen, Antisubventionsmassnahmen, Standards, technische Handelsbarrieren und Schutzmassnahmen. Nach dieser Betrachtungsweise verunmöglicht die WTO es den nationalen Regierungen, ihre Handels- und Industriepolitik so auszugestalten, wie sie es für nötig halten.

Suche nach Auswegen

Ein Versuch, diese Quadratur des Kreises zu bewerkstelligen, ist das jüngst veröffentlichte gemeinsame Statement von drei Dutzend US- und chinesischen Ökonomen und Rechtswissenschaftlern («U.S.-China Trade Relations: A Way Forward»). Sie postulieren, die WTO solle sich auf den Kampf gegen Praktiken von Ländern konzentrieren, die ausdrücklich zulasten anderer Staaten gehen, und alles andere zulassen. Als Beispiel solcher schädlicher Beggar-thy-Neighbour-Politik nennen sie etwa die Schliessung des heimischen Marktes für ausländische Investoren zwecks Aufbau von Grössenvorteilen im Weltmarkt – man denke an E-Commerce – und die systematische Unterbewertung der Währung (wie beim Renminbi vor 2015). Zu «allem anderen» zählen sie beispielsweise Subventionen für die Industrie und die Erhaltung von Staatsbetrieben, die, wie sie argumentieren, Ländern wie China nützen, ohne aber dem Rest der Welt zu schaden.

Als Konzept ist dieser Ansatz tauglich, fraglich ist allerdings, ob er in der Praxis funktioniert. Ist es denn wirklich so, dass die Subventionen Chinas für seine Staatsunternehmen nur einzelnen US-Unternehmen schaden, nicht aber der US-Wirtschaft als solcher, selbst auf lange Frist? Ist es plausibel, dass die Schliessung des chinesischen Marktes für ausländische Investitionen angeblich in schädlichen Grössenvorteilen und Dominanz auf dem Weltmarkt für chinesische Unternehmen resultiert, die Subventionen für ebendiese Unternehmen hingegen keinen solchen Effekt haben sollen?

Wie dem auch sei: Zumindest gehen diese Wissenschaftler die wirklich wichtige Frage an. Die nämlich, was die fundamentalen Themen der WTO sind und wo der «Judicial Overreach» beginnt. Denn die Einigung in diesen Punkten ist der Schlüssel dazu, der Institution neues Leben einzuhauchen.