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Eine Chronik der Sparpolitik

Man wird Alesina, Favero und Giavazzi teeren und federn, weil sie sagen, dass in Ländern mit grossem Staatsapparat Sparen das Wachstum fördert. Eine Buchbesprechung von Kenneth Rogoff.

Kenneth Rogoff
«‹Wenn Regierungen die meiste Zeit über eine angemessene Haushaltspolitik verfolgen würden, bräuchte man eine Sparpolitik beinahe nie.›»

Das von den Ökonomen Alberto Alesina, Carlo Favero und Francesco Giavazzi in «Austerity: When It Works and When It Doesn’t» erreichte zentrale Fazit ist eines, das den meisten heutigen Keynesianern und Progressiven gar nicht gefallen dürfte. Die Verfasser zeigen, dass, wenn die Umstände Länder zu Haushaltseinsparungen zwingen, für Produktion und Beschäftigung eine Senkung der Staatsausgaben mit geringeren Kosten verbunden ist als Steuererhöhungen.

Leser sollten wissen, dass es sich dabei nicht um eine ideologische Polemik handelt. Alesina, Favero und Giavazzi haben eine hochkarätige empirische Untersuchung zu sechzehn hoch entwickelten Ländern durchgeführt, um zu Erkenntnissen zu gelangen, die man aus der Analyse eines einzelnen Landes oder einer einzelnen Episode für sich betrachtet nicht hätte ableiten können. «Austerity» ist eine überragende wissenschaftliche Leistung, die Jahrzehnte wissenschaftlicher Forschung verkörpert und der es bestimmt sein dürfte, künftigen Untersuchungen – sowohl seitens derjenigen, die auf dieser Arbeit aufbauen wollen, als auch derjenigen, die versuchen werden, sie einzureissen – als Massstab zu dienen.

Bereits in der allerersten Zeile ihres Buches wachsen Alesina, Favero und Giavazzi über die vielen zum Thema Sparpolitik verfassten Schrotschüsse hinaus, indem sie den Begriff tatsächlich definieren. «Sparpolitik», so schreiben sie, «bezeichnet eine Politik des deutlichen Abbaus staatlicher Defizite und der Stabilisierung der Staatsverschuldung durch Ausgabensenkungen, Steuererhöhungen oder beides.»

Das mag, was Anfangszeilen angeht, nicht an «Anna Karenina» oder «Moby Dick» heranreichen. Doch es ist eine frische Brise verglichen mit den wütenden Polemiken, die leichtfertig mit dem Wort «Sparpolitik» um sich werfen und damit eine schwindelerregende Palette von Wirtschaftsproblemen bezeichnen, die von Haushaltseinsparungen unter dem Druck der Märkte bis hin zu Massnahmen reichen, die den Vormarsch des Sozialismus aufhalten sollen.

Ich sollte noch erwähnen, dass Giavazzi und ich am MIT beide von dem verstorbenen Rüdiger Dornbusch als Doktorvater betreut wurden und dass Alesina und ich Kollegen an der Universität Harvard sind.

Schwieriges Thema, unbequeme Wahrheiten

Ich stimme den Verfassern von «Austerity» nicht in allen Punkten zu. Zunächst einmal bin ich der Ansicht, dass das Buch heterodoxe Ansätze zur Bekämpfung nicht nachhaltiger Schulden, wie etwa Schuldenschnitt, Inflation und Finanzrepression, in umfassenderer Weise hätte diskutieren sollen. Wie meine Kollegin von der Universität Harvard Carmen M. Reinhart und ich in unserem Buch «This Time Is Different» gezeigt haben, können diese Optionen für Länder mit schweren Schuldenproblemen manchmal attraktiver sein als Haushaltseinsparungen, und sogar viele hoch entwickelte Volkswirtschaften haben sie in jüngerer Zeit genutzt als allgemein angenommen. Genauso wichtig ist, dass diese Massnahmen nicht das Gleiche sind wie die Sparpolitik, obwohl einige Journalisten und andere Kommentatoren sie häufig so behandeln.

Natürlich kann kein Buch das volle Spektrum der Probleme allein abdecken, besonders wenn sein Zweck in der Durchführung einer hochkarätigen empirischen Analyse liegt. Zudem wollen die Politiker in stark verschuldeten Ländern, bevor sie heterodoxe Massnahmen in Betracht ziehen, in den meisten Fällen zunächst einmal wissen, was ihre besten Optionen im Rahmen einer orthodoxen Haushaltskonsolidierung sind. Und das ist die Frage, die Alesina, Favero und Giavazzi zu beantworten suchen.

Die Frage ist nicht zuletzt deshalb kontrovers, weil der Begriff «Sparpolitik» häufig polemisch als pauschale Bezeichnung für nahezu jede Form der Fiskalpolitik verwendet wird, die den Risiken und den Realitäten im Zusammenhang staatlicher Haushaltsbeschränkungen Rechnung trägt. Leider kann im aktuellen illiberalen geistigen Klima der blosse Vorschlag von Alternativen zum etablierten progressiven Dogma die sparfeindliche Gedankenpolizei auf den Plan rufen.

Es ist also sicher zu erwarten, dass man Alesina, Favero und Giavazzi teeren und federn wird, weil sie es wagen, vorzuschlagen, dass in Ländern mit grossem, ineffizientem Staatsapparat zeitgerechte und gut konzipierte finanzpolitische Einsparungen manchmal wachstumsfördernd wirken. Tatsächlich sagt ihnen bereits ein «flüchtiger Blick auf die Daten», dass dies «in den Achtzigerjahren in Österreich, Dänemark und Irland» sowie «in den Neunzigerjahren in Spanien, Kanada und Schweden» der Fall war. Trotzdem wurde Alesina von Leuten wie Paul Krugman in der «New York Times» und dem Politikwissenschaftler Mark Blyth in «Austerity: The History of a Dangerous Idea» scharf kritisiert, weil er in seinen früheren Arbeiten ähnliche Punkte aufgeworfen hat.

Das Pöbeln der Dogmatiker

Gesamtwirtschaftliche Fragen sind per se komplex, was bedeutet, dass es in diesem Bereich naturgemäss schwierig ist, irgendetwas abschliessend zu beweisen. Da ich selbst keine ernsthaften empirischen Untersuchungen zu einer wachstumsfördernden Sparpolitik angestellt habe, habe ich diesbezüglich keine allzu ausgeprägte vorgefasste Meinung (und Krugman sollte aus dem gleichen Grund auch keine haben). Trotzdem stehe ich für das Recht von Wissenschaftlern ein, ihre Ideen ungehindert zu verfolgen und zum Ausdruck zu bringen, ohne persönlichen Angriffen von Kollegen ausgesetzt zu sein, weil sie es wagen, engstirnigem keynesianischem Dogma zu widersprechen.

Keynesianische Konjunkturimpulse waren während der Finanzkrise von 2008 eindeutig das Gebot der Stunde. Doch es ist seltsam, dass die Dogmatiker ergänzende Ideen wie Forderungsverzicht auf Subprime-Schulden (wie die Ökonomen Atif Mian und Amir Sufi ihn in ihrem herausragenden Buch «House of Debt» vorgeschlagen haben) und die Aussetzung von Inflationszielen derart kurz abfertigen.

Schlimmer noch: Wer beim Policy Mix nicht in genau dieselbe Kerbe schlägt wie die Dogmatiker, wird sofort als Verfechter einer «Sparpolitik» abgetan. So hat etwa Robert Skidelsky, auch wenn es schwierig ist, seiner Logik zu folgen, die Idee, dass Regierungen (zur Verringerung langfristiger Refinanzierungsrisiken) die Laufzeit ihrer wachsenden Schulden verlängern könnten, als Argument für eine «Sparpolitik» beschrieben. Obwohl ein berühmter Biograph von John Maynard Keynes, neigt Skidelsky, wie Reinhart bei früherer Gelegenheit festgestellt hat, gelegentlich dazu, einige von dessen wichtigsten Schriften zu diesem Thema zu ignorieren.

Zudem haben, wie Alesina, Favero und Giavazzi aufzeigen, einige der besten Kandidaten für eine wachstumsfördernde Sparpolitik nach 2008, besonders Italien, diese noch nicht einmal ausprobiert. Zugleich stellen sie fest, dass «die beiden Länder, die sich mit einer Sparpolitik besser entwickelten, Irland und das Vereinigte Königreich waren», und das trotz Irlands enormer Bankprobleme. Insbesondere belegen Alesina, Favero und Giavazzi empirisch, dass sich das Wirtschaftswachstum im Vereinigten Königreich von –1% im Jahr 2011 (zwei Punkte unter EU-Durchschnitt) auf 3,5% im Jahr 2013 (vier Punkte über EU-Durchschnitt) erhöhte, und das, obwohl der Internationale Währungsfonds und viele Keynesianer darauf beharrten, dass das Königreich auf eine zweite Rezession zusteuere.

Ich vermute, dass viele Rezensenten auf Amazon den Titel von Alesinas, Faveros und Giavazzis Buch lesen und zum Schluss kommen werden, dass es von irgendwelchen finsteren Lords des Neoliberalismus verfasst wurde, die die Sparpolitik um ihrer selbst willen lieben. Aber das wäre in etwa so, als würde man behaupten, dass Ärzte, die sich mit Pandemien beschäftigen, die Pest lieben. Leser, die so lange durchhalten, stossen dann auch schon im zweiten Absatz auf folgenden zentralen Satz: «Wenn Regierungen die meiste Zeit über eine angemessene Haushaltspolitik verfolgen würden, bräuchte man eine Sparpolitik beinahe nie.»

Anders ausgedrückt: Wenn Regierungen grundlegenden fiskalpolitischen Rezepten nicht folgen, können sie in Umstände hineingezwungen werden, in denen es kaum oder gar keine Alternativen dazu gibt, den Gürtel enger zu schnallen. «Unterm Strich steht», so die Verfasser, «dass politische Sparmassnahmen aufgrund vergangener politischer Fehler oder einer Kombination aus vergangenen politischen Fehlern […] und unerwarteten negativen Schocks manchmal nötig sind. Letzteres kommt zum Glück relativ selten vor; daher ist eine Sparpolitik fast immer das Ergebnis fehlender Voraussicht und im Verhältnis zu den Steuereinnahmen übertrieben hoher Ausgaben.»

Stringenz und Geschwätz

Alesinas, Faveros und Giavazzis Buch leistet eine Anzahl wichtiger methodologischer Beiträge. Es stellt einen Datensatz von 200 mehrjährigen Sparprogrammen sechzehn hoch entwickelter Länder für den Zeitraum ab Ende der Siebzigerjahre bis 2014 vor. In jedem Fall greifen die Verfasser auf die Originaldokumente zurück, um die Absichten der politischen Entscheider zu ermitteln. Zudem bewertet das Buch den Erfolg oder Misserfolg jedes Programms aus mehrjähriger Perspektive und nicht Jahr für Jahr, wie das in der Fachliteratur bisher Usus war. Was vielleicht am wichtigsten ist: Die Verfasser widmen sich mit grosser Stringenz Fragen von Ursache und Wirkung und der Bereinigung um geldpolitische, Deregulierungs- und sonstige Faktoren, die die letztlichen Ergebnisse beeinflussen würden.

Tatsächlich veröffentlichten 2011 drei IWF-Ökonomen eine Studie, in denen sie sich kritisch mit Alesinas früheren Arbeiten auseinandersetzten. Sie argumentierten, dass das Geheimnis einer wachstumsfördernden Sparpolitik in Wahrheit nur eine Politik niedriger Zinsen sei. Dabei weiss jeder, der sich im Mindesten mit der Geldpolitik auskennt, dass es – sieht man von einigen wenigen als «sicherer Hafen» geltenden Ländern ab – deutlich einfacher ist, die Zinsen niedrig zu halten, wenn die Fiskalpolitik unter Kontrolle ist.

An diesem Punkt könnten sich mit dem Thema vertraute Leser fragen, ob Alesina, Favero und Giavazzi den jüngst vom ehemaligen IWF-Chefökonomen Olivier Blanchard gehaltenen Vortrag vor der American Economic Association gelesen haben. Blanchard machte Schlagzeilen, indem er der Ansicht zustimmte, dass das künftige Wachstum nahezu ausnahmslos ausreichen dürfte, um künftige Zinszahlungen abzudecken, was impliziert, dass die Schulden in den meisten hoch entwickelten Volkswirtschaften deutlich unter einem Niveau liegen, das jemals Probleme verursachen würde.

Eine in sich weniger schlüssige Version dieser Idee enthält die sogenannte moderne geldpolitische Theorie (Modern Monetary Theory), die besagt, dass, solange ein Land seine Schuldtitel in eigener Währung ausgibt, diese Schulden nie eine ernsthafte Bedrohung für die gesamtwirtschaftliche Stabilität darstellen können. In jedem Fall sagen diejenigen, die derartige Argumente vorbringen, im Wesentlichen: «Diesmal ist alles anders», die Notwendigkeit von Massnahmen zur Reduzierung des Verhältnisses der Schulden zum Einkommen – oder gar von Massnahmen zum Defizitabbau, wie sie in «Austerity» betrachtet werden – gehöre der Vergangenheit an.

Warten auf das Kommende

Was die USA angeht, die an den globalen Finanzmärkten zunehmend dominant geworden sind, während zugleich ihre Dominanz innerhalb der globalen Produktion zurückgeht, wäre dies ernsthaft zu diskutieren. Einerseits könnte die globale Nachfrage nach US-Staatsanleihen das US-Wirtschaftswachstum noch für eine ganze Weile übersteigen. Andererseits sind, wie meine Kollegen Emmanuel Farhi und Matteo Maggiori gezeigt haben, Emittenten dominanter Währungen langfristig anfälliger als im Allgemeinen anerkannt, und zwar vor allem, weil sie einen Anreiz zum Schuldenmachen haben und Risiken eingehen, die zu negativen globalen externen Effekten führen könnten.

Wichtiger ist, dass – mit den möglichen Ausnahmen Deutschland, Schweiz und Japan – kaum ein Land das «exorbitante Privileg» der USA bei der Kreditaufnahme teilt. Obwohl diese Tatsache vielen amerikanischen Ökonomen entgangen ist, ist sie den drei in Italien geborenen Verfassern von «Austerity», die sich jeweils seit Jahrzehnten mit der gesamtwirtschaftlichen Instabilität Italiens befassen, mit Sicherheit nicht verborgen geblieben.

Italien ist ein Land mit grossem Reichtum und Potenzial. Doch mit einer Schuldenquote von über 130% hat es im 21. Jahrhundert praktisch ein Nullwachstum erlebt, und seine Bevölkerung geht steil zurück. Am schlimmsten jedoch ist, dass Italien im Vergleich zu den nordeuropäischen Ländern ein extrem hohes Niveau an Steuerhinterziehung und Korruption aufweist und unter häufigen Phasen einer fast völligen Dysfunktionalität seiner Regierung leidet.

Vor diesem Hintergrund ist es kein Wunder, dass Italien wiederkehrende Episoden der Panik an den Finanzmärkten erlebt. Sollten die globalen realen (inflationsbereinigten) Zinsen irgendwann steigen, wäre Italien eines der ersten Opfer und würde erneut die gesamte Eurozone in die Krise stürzen. Doch anglophonen sparfeindlichen Ökonomen entgeht in ihren Versuchen, die Schuld für Italiens Wachstumsprobleme völlig auf Deutschland oder die Europäische Zentralbank zu schieben, ein wesentlicher Punkt: Was die Welt insgesamt angeht, so ist Italien in Fragen der Verschuldung mehr die Regel als die Ausnahme.

Fazit

«Austerity» stellt das herkömmliche Dogma noch auf vielfältige andere Weisen in Frage, die zu zahlreich sind, als dass sie hier diskutiert werden könnten. Obwohl ich hoffe, sie alle zu einem späteren Zeitpunkt ansprechen zu können, verdienen zwei Beispiele, hier herausgestellt zu werden.

Erstens wird weithin argumentiert, dass die Multiplikatoreffekte staatlicher Ausgaben bei Nullzinsen grösser sind, eine Behauptung, für die es starke theoretische Gründe und einige empirische Belege gibt. Trotzdem stellen Alesina, Favero und Giavazzi fest, dass ihre wesentlichen Schlussfolgerungen für die Mehrheit der Länder in ihrer Stichprobe auch bei Nullzinsen gelten: Bei den Ausgaben ansetzende Sparprogramme sind, was die Produktionsleistung angeht, tendenziell mit niedrigeren Kosten verbunden als auf Steuererhöhungen beruhende Programme. Zweitens verwenden die Verfasser ein komplettes Kapitel darauf, die populäre Vorstellung in Frage zu stellen, dass ein Politiker, der versucht, ein Sparprogramm zu verfolgen, aus dem Amt gekickt wird.

Empirische Ergebnisse werden in der Volkswirtschaft ständig neu bewertet und präzisiert, daher ist es immer schwierig, vorherzusagen, wie sich die Forschungslage in diesem Bereich entwickeln wird. Ein wichtiges Thema, das weitere Untersuchungen erfordert, ist die Einkommensverteilung. Die Verfasser lassen dieses Thema aus, und zwar weitgehend, weil sie hierzu über viel weniger Daten verfügen. Und um es zu wiederholen: Ein Vergleich heterodoxer politischer Massnahmen, der Schuldenschnitte einbezieht, wäre ein wichtiger Beitrag.

Doch es liegt in der Natur der Sache bahnbrechender wissenschaftlicher Arbeiten, dass sie die Agenda für die künftige Forschung abstecken. Alesina, Favero und Giavazzi haben ein fundamental unideologisches Buch geschrieben, das die Messlatte für künftige Untersuchungen politischer Massnahmen zur Haushaltskonsolidierung anhebt. Es wird zweifellos noch auf Jahre hinaus Massstäbe für derartige Untersuchungen setzen, egal, wie sehr linke Polemiker versuchen, es als Blasphemie zu verwerfen.

Copyright: Project Syndicate.

Leser-Kommentare

Aristoteles Giagounidis 20.04.2019 - 16:50

Eigentlich unglaublich, dass es bis heute gedauert hat, grundlegende Einsichten in dieses wichtige Thema zu erhalten. Es bestätigt die Intuition, dass Wasserköpfe in Staatsbeschäftigung abgeschafft werden müssen, um Wachstum zu erreichen.