Dossier-Bild Ein Artikel aus dem Dossier Too big to fail
Märkte

«Eine grosse Bank nur kleiner zu machen, ist keine Lösung»

Die Präsidentin der deutschen Finanzaufsicht (BaFin), Elke König, nimmt Stellung in der Debatte über Too big to fail und adäquate Kapitalpuffer sowie zum Verdacht der Devisenmanipulation.

Trotz einer Vielzahl neuer Regulierungen wird die Diskussion über die adäquaten Eigenkapitalanforderungen unvermindert weitergeführt – zuletzt mit der Aussage von Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf, die zu geringe Kapitalpuffer für Grossbanken beklagte. «Finanz und Wirtschaft» wollte von der Präsidentin der deutschen Finanzaufsicht BaFin, Elke König, wissen, welche Positionen sie vertritt, was der Stand der Dinge in den Ermittlungen um mögliche Devisenkursmanipulationen ist und wie für Schweizer Institute die Perspektiven im EU-Marktzugang aussehen.

Frau König, was können Sie zu den laufenden Ermittlungen gegen Grossbanken wegen des Verdachts der Devisenmanipulation sagen?
Wir sind hier schon seit dem Sommer aktiv und ermitteln. Wo erforderlich, werden wir auch Sonderprüfungen veranlassen. Das Thema sollte man aber in einem grösseren Zusammenhang betrachten. Das eine sind etwaige Manipulationen oder dolose Handlungen, das andere ist aber die Frage, was wir tun müssen, um Benchmarks in der Zukunft sicher zu gestalten. Beim Referenzzins Libor und Euribor haben wir gesehen, dass indikative Preise manipulationsanfällig sind.

Also (ALSN 149.2 -0.13%) war ein logischer Schluss, darauf zu drängen, dass Preise aus tatsächlichen Transaktionen auf liquiden Märkten stammen. Wenn ich nun sehe, dass auch Benchmarks, die auf solchen Transaktionen beruhen, möglicherweise manipuliert wurden, muss man über die Frage, wie Benchmarks sicherer gestaltet werden, sicherlich noch einmal ganz grundsätzlich diskutieren. Hierzu sind die Wertpapieraufsichtsbehörden Esma und Iosco aufgerufen.

Wenn echte Transaktionen im Spiel sind, tangiert das potenziell viele Märkte – sind hier nicht vor allem bankinterne Massnahmen nötig?
Es gilt, die Aufklärung abzuwarten. Aber grundsätzlich muss man natürlich über bankinterne Standards nachdenken. Hierzu haben wir ja auch bereits Mindestanforderungen definiert. Vielleicht kommen wir aber auch zurück auf die Frage, ob und wie eigene Geschäfte und Kundengeschäfte getrennt werden müssen.

Wurde denn tatsächlich manipuliert?
Dazu können wir noch nichts sagen.

Sind auch andere Over-the-Counter-Segmente aus Ihrer Sicht anfällig?
Im Financial Stability Board FSB haben wir richtigerweise das Thema Benchmarks aufgegriffen und uns dabei zunächst auf Libor und Euribor konzentriert. Auch andere Benchmarks sollen aber in der Folge analysiert werden. Es wäre mir jedoch nicht in den Sinn gekommen, dass ein so hochliquider Markt wie der Devisenhandel in den Fokus rücken könnte. Wenn ich mir die veröffentlichten Chatprotokolle einiger Händler ansehe, frage ich mich schon, was sie für ein Berufsverständnis haben.

Kommen wir zu einem anderen Thema. Wenn heute eine Bank in Schieflage geriete, was würden Sie tun?
Dann müssten wir unser Interview leider verschieben (lacht). Nein, im Ernst: Wir haben in Deutschland insofern eine gute Ausgangslage, als Restrukturierung und Abwicklung einer Bank gesetzlich geregelt sind. Sie geben uns einen Instrumentenkasten in die Hand, um bei systemrelevanten Banken einzugreifen. Bei Instituten mit Auslandbezug sind wir auf die Kooperation der betroffenen Behörden angewiesen. Das Financial Stability Board hat dazu Vorgaben gemacht. Damit haben wir konzeptionell schon einiges erreicht. Bei der Umsetzung dieser weltweit geltenden Standards sind wir in Europa mit dem Entwurf einer Richtlinie der Europäischen Kommission auf dem besten Wege, ein solches Regime zu etablieren. Für die anderen G-20-Staaten setze ich auf die Durchsetzungskraft des Finanzstabilitätsrats FSB. Auch sind die Aufsichtsbehörden selbst gefragt.

Wie sieht es da aus?
Neben der EU setzen immer mehr G-20-Staaten die Empfehlungen des FSB um, sodass wir im Laufe der kommenden Jahre zumindest bei den grössten Industrienationen Abwicklungsregime etabliert haben werden. Für die global systemrelevanten Banken haben wir Krisenmanagementkollegien etabliert. Dort einigen sich die wesentlichen Aufsichtsbehörden dieser Bankgruppen auf Sanierungs- und Abwicklungspläne und ein koordiniertes Vorgehen im Krisenfall. Grundlage der Zusammenarbeit sind bi- oder multilaterale Vereinbarungen. Es gibt noch viele Themen, die geklärt werden müssen. Aber es hat sich auch schon viel getan. Dabei hilft auch, dass wir Aufseher heute ganz selbstverständlich weltweit im engen Kontakt miteinander stehen – einfach den Kollegen aus dem Nachbarland anzurufen, das war früher die Ausnahme.

Was ist weiter noch ungeklärt?
Wir brauchen Spielregeln, wie damit umzugehen ist, wenn der Aufseher des Heimatlandes der Bank und der des Gastlandes unterschiedliche Interessen haben. Etwa, welcher Schritt wann in der Restrukturierung kommt und wie die Gläubigerbeteiligung – das Bail-in – umgesetzt wird. Sonst drohen Fragmentierung und Renationalisierung. Da sind noch sehr viele technische Fragen zu klären. Ich bin optimistisch, weil in letzter Zeit viele Schritte in die richtige Richtung getan wurden.

Als Bürger interessiert mich, ob heute gewährleistet ist, dass eine Bank ohne Einsatz von Steuergeldern abgewickelt wird.
Ich würde es vorsichtiger ausdrücken: Das muss unser Ziel sein. Während wir uns auf das neue Sanierungs- und Abwicklungsregime einstellen, müssen wir den Gläubigern klarmachen, dass sie im Zweifel haften. Der europäische Richtlinienentwurf zur Sanierung und Abwicklung von Instituten sieht das vor: Er will Gläubiger einer Bank angemessen an den Kosten für deren Rettung oder Abwicklung beteiligen. Staatliche Mittel sollen explizit erst nach einem Bail-in als Ultima Ratio eingesetzt werden dürfen.

Ist der Eindruck der Krise noch so präsent, dass allen Beteiligten klar ist, wie chaotisch eine solche Abwicklung ablaufen könnte?
Wir haben in den letzten fünf Jahren international grosse Anstrengungen unternommen, um zu erreichen, dass es nicht mehr zu einem solch abrupten Stillstand wie im Fall Lehman kommt. Dabei war Lehman nicht einmal eines der grössten Institute. Umso mehr müssen wir uns darum bemühen, dass die Energie beim Thema Too big to fail nicht erlahmt. Wir haben noch keine wirklich hieb- und stichfeste Lösung, wer in Europa für die Abwicklung strauchelnder Institute zuständig sein soll. Ein europäischer Mechanismus würde unserer Einschätzung nach eine Vertragsänderung voraussetzen. Bis wir eine solche haben, brauchen wir ein klares System nationaler Lösungen, eine Art Netzwerk der nationalen Aufsichten.

In Vorbereitung auf den einheitlichen Aufsichtsmechanismus beginnt die EZB in Kürze mit dem Comprehensive Assessment. Was sind die Messlatten für die Kapitalanforderungen?
Für die Banken in der Eurozone, die unter EZB-Aufsicht fallen sollen, wird beim Balance Sheet Assessment, das ein Teil dieser Prüfung ist, eine Core Tier 1 Ratio von 8% unter Berücksichtigung der Übergangsregelungen gelten. Das ist mehr als das, was die Capital Requirements Directive für das Jahr 2014 verlangt. Ich halte das für richtig und denke, das wird keines der deutschen Häuser überfordern. Mit Blick auf den Stresstest, der sich dem anschliessen wird, ist noch nicht sicher, wie hoch man die Latte für das adverse Szenario legen soll.

Was käme als Verlustpuffer über das harte Kernkapital hinaus noch in Frage?
Dazu gibt es auf internationaler Ebene verschiedene Ideen. Beim Bail-in sind wir uns grundsätzlich konzeptionell einig: Es soll Gläubiger einer Bank an den Verlusten beteiligen und so einer Bank eine zweite Chance geben oder zumindest die geordnete Abwicklung ermöglichen. Einen Vorschlag erarbeitet derzeit das Financial Stability Board. Wir stehen da aber noch am Anfang. Wie in jedem anderen Wirtschaftszweig muss letztlich gelten: Ein Institut, das nicht reüssiert, verschwindet vom Markt. So einfach ist das. Das sollte nicht der Steuerzahler bezahlen, sondern die Eigentümer und die Gläubiger.

Vonseiten der Banken wird Druck gemacht, eine Insolvenz sei schädlich – wird nicht am Ende der Steuerzahler ins Boot geholt?
Hier wird unnötig Angst gemacht. Um den Steuerzahler zu schützen, muss ein Institut abwickelbar sein. Das war aber bei Lehman nur ein Teil des Problems. Der zweite Teil des Dramas war, dass sich die Marktteilnehmer danach nicht mehr vertraut haben. Wir müssen an beidem arbeiten.

Der Markt geht implizit weiter davon aus, dass ein Institut aufgefangen wird – je grösser, desto wahrscheinlicher.
Das spiegelt sich auch in den Ratings, die noch einen impliziten Support enthalten, der vermutlich auch heute zum Teil berechtigt ist. Diese eingepreiste staatliche Unterstützung wird es in dieser Art bald nicht mehr geben. Daran arbeiten wir. Wir haben aber noch ein gutes Stück des Weges zu gehen.

Was ist aus Ihrer Sicht eine praktikable Auffanglösung – ein Fonds?
Es gibt da verschiedene Ideen. Da eine einheitliche europäische Lösung ohne Vertragsänderung nicht zu erreichen ist, halte ich das von Deutschland vorgeschlagene Netzwerk nationaler Abwicklungsbehörden zunächst für solide genug. Die Lehre aus Zypern ist, dass es in jedem Land eine gesetzliche Grundlage geben muss.

Soll für systemrelevante Banken das Einlagengeschäft abgespalten werden?
Die Diskussion über das Trennbankensystem verstellt den Blick auf das Thema. Es gibt keinen empirischen Beleg, dass ein Trennbanksystem sicherer oder unsicherer ist als ein Universalbankensystem. Wir sind in Deutschland kritisiert worden, das Trennbankengesetz sei der Totengräber der Universalbank. Das Gesetz zur Abschirmung von Risiken ist aber kein Angriff auf das Universalbankensystem. Eine Bankgruppe kann weiter sämtliche Dienstleistungen erbringen. Das riskante Geschäft wird lediglich – ab einem Schwellenwert – separiert und kann nicht mehr auf Kosten der Einleger und der Steuerzahler billig refinanziert werden. Liikanens Ansatzpunkt ist, die Banken in puncto Abwicklungsfähigkeit zu betrachten. Im deutschen Gesetz lautet der wichtigste Passus: Wenn bei der Erstellung der Abwicklungspläne die Aufsicht zum Schluss kommt, das Geschäft sei sehr risikoreich, oder wenn das Institut so komplex ist, dass eine Abwicklung behindert wird, kann die BaFin Änderungen verlangen.

Ist das Beispiel der UBS modellhaft?
Man kann nie einen Einzelfall auf andere Institute anwenden. Die UBS (UBSG 11.625 2.33%) hat ein anderes Geschäftsmodell als die Deutsche Bank (DBK 7.655 3.19%) oder Barclays (BARC 156.74 5.59%). Aber die Frage, wie ein Institut organisiert sein sollte, stellt sich allen. Die Schweiz ist sicher in einer besonderen Lage mit ihren sehr grossen Instituten. Wobei es nicht nur um die Grösse geht, sondern auch um Komplexität und Vernetzung. Eine grosse Bank nur kleiner zu machen, ist daher keine Lösung.

Was ist mit dem Wunsch nach gemeinsamen Bilanzierungsstandards für europäische und amerikanische Banken?
Das ist ein Trauerspiel, anders lässt sich das nicht ausdrücken. Ich war früher im International Accounting Standards Board IASB. Wir haben dort intensiv diskutiert. Rechnungslegung hat manchmal auch mit Pragmatismus zu tun. Es braucht aber zwei, um einen Kompromiss einzugehen. Das Thema war letzte Woche im Financial Stability Board wieder auf der Tagesordnung, die Geduld im FSB ist inzwischen begrenzt. Mich persönlich ärgert dies sehr, gerade mit Blick auf die Leverage Ratio. In den USA sind 5% oder mehr im Gespräch, in Europa aber nur 3%. Doch diese Zahlen sind überhaupt nicht miteinander vergleichbar, weil die massgeblichen Bilanzierungsregeln – IFRS und US-GAAP – voneinander abweichen.

Deutsche Bank und UBS zählen nach Leverage Ratio zu den am schwächsten kapitalisierten internationalen Grossbanken, während die US-Häuser stark abschneiden.
Ich habe die Hoffnung, dass wir in Basel einheitliche Regeln finden. Es gibt noch einige Fragen zu lösen. Wir müssen hier dringend für Klarheit sorgen.

Mit welcher Grössenordnung würde die BaFin in die Diskussion einsteigen?
Eine Leverage Ratio von 3%, wie sie unter Basel III angedacht ist, halte ich für grundsätzlich richtig. Wir müssen aber noch einmal durchdeklinieren, wie wir rechnen – und sicherstellen, dass wir einheitlich rechnen. Die nicht risikogewichtete Leverage Ratio allein reicht aber nicht aus. Wir müssen auch weiter auf das Konzept der risikogewichteten Aktiva bauen. Allein auf die Bilanzsummen ohne Risikosensitivität zurückzugehen, halte ich für eine Rolle rückwärts. Wissend, dass sich in einem internen Modell nie alle Risiken erfassen lassen, wissend auch, dass in einem Standardansatz nicht alle Risiken erfasst werden – Stichwort Staatsanleihen –, finde ich aber die Leverage Ratio als flankierendes Instrument durchaus sinnvoll. Nur muss dieses Instrument auch sinnvoll berechnet werden. Es wäre mir lieber, dies würde schneller gehen, und zwar idealerweise mit den gleichen Regeln dies- und jenseits des Atlantiks.

Für die Schweizer Banken ist die Frage des EU-Marktzugangs elementar. Welche Entwicklung sehen Sie da?
Das ist eine lange Geschichte. Es gibt sehr gute, sehr ernsthafte Verhandlungen zwischen den Behörden. Noch immer gibt es technische Fragen, deren Lösung dergestalt sein muss, dass sie nicht in einigen Monaten wieder obsolet ist. Wir sollten mit vereinten Kräften versuchen, möglichst bis zum Jahresende 2013 zum Abschluss kommen.

Sind diese Lösungen zukunftsfest?
Ich hoffe das sehr. Nicht alles, was ein heute erfüllbarer Wunsch ist, lohnt sich, festgeschrieben zu werden, wenn man weiss, dass es morgen nicht mehr geht. Es wird verhandelt, sehr konstruktiv, aber der Teufel steckt im Detail.

Was den Versicherungssektor betrifft – ist das Äquivalenzprinzip endgültig geklärt?
Die Schweiz müsste die Gruppenaufsicht übernehmen können, ja. Unter Solvency II wird das Thema noch eine Runde drehen, aber ich sehe da keine signifikanten Probleme. Im Swiss Solvency Test gibt es auch eine Übergangsregelung im Bereich langfristiger Lebensversicherungen. Unter Solvency II sind solche Regelungen Teil des Long-Term-Guarantee-Pakets von Massnahmen zur verbesserten Abbildung langfristiger Garantien, worauf wir sehr gedrängt haben. Ohne Frage benötigen wir für langlaufende Garantieverpflichtungen eine richtige Bilanzierung und Bewertung. In Deutschland haben wir deshalb unter den lokalen Rechnungslegungsvorschriften seit 2011 die Zinszusatzreserve als zusätzliche Rückstellung, um sicherzustellen, dass die Garantieverpflichtungen auch in einem anhaltenden Niedrigzinsumfeld erfüllt werden. In diesem Topf werden bis Ende des Jahres rund 13 Mrd. € sein. Nachdem der Trilog in Brüssel erfolgreich abgeschlossen wurde, hoffe ich sehr, dass wir Anfang 2016 dann von Solvency I auf Solvency II umschalten können.

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