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Schuldenerleichterung in der Pandemie?

Die reichen Länder sollten den ärmsten direkt Mittel zur Verfügung stellen, für pandemiebedingte Ausgaben wie besonders den Kauf von Impfstoffen. Ein Kommentar von Anne O. Krueger.

Anne O. Krueger, Washington
«Das Problem bei diesem Ansatz ist, dass die Bedürfnisse der armen Länder nicht stark mit ihrem Verschuldungsgrad korreliert sind.»

Die Covid-19-Pandemie hat sich inzwischen weltweit ausgebreitet und wird erst vorbei sein, wenn sie überall unter Kontrolle gebracht worden ist. Daher sind internationale Bemühungen im Gange, die ärmsten Länder zu unterstützen. Die von der Weltgesundheitsorganisation WHO und der Impfallianz Gavi organisierte multilaterale Covax-Initiative kauft hierfür derzeit Impfstoffe, die dann gerecht unter den Entwicklungsländern verteilt werden sollen.

Es wurden im Rahmen dieses sinnvollen Programms bereits 2 Mrd. $ aufgebracht, doch bedarf es weiterer Finanzmittel, um seine Mission zum Abschluss zu bringen. Mit Stand Dezember 2020 hatten die meisten reichen Länder auf der Welt dreimal so viele Impfstoffdosen bestellt, wie zur Impfung ihrer eigenen Bevölkerungen erforderlich sind, während 90% der Menschen in den ärmsten Ländern nicht vor 2022 einen Impfstoff erhalten dürften. Während jede zusätzliche Hilfe für die armen Länder mit Sicherheit hilfreich wäre, reichen die Ressourcen schlicht nicht aus, um sämtliche Bedürfnisse zu erfüllen. Daher müssen zur Bekämpfung der Pandemie alle verfügbaren Mittel so wirksam und wirkungsvoll wie möglich eingesetzt werden.

Auch wenn viele Kommentatoren sich für Schuldenerleichterungen ausgesprochen haben, um in den armen Ländern Mittel freizusetzen, ist die Aussetzung der Zahlungsverpflichtungen fast mit Sicherheit nicht die wirksamste verfügbare Option. Im vergangenen Mai hat die G-20 in Abstimmung mit Internationalem Währungsfonds und Weltbank eine Initiative zur Aussetzung des Schuldendienstes (DSSI) eingeleitet. Bis Dezember 2020 war etwa vierzig anspruchsberechtigten Ländern Aufschub beim Schuldendienst in Höhe von 5 Mrd. $ gewährt worden, die sonst vor Juni 2021 fällig gewesen wären.

Keine Garantie für richtigen Mitteleinsatz

Das Problem bei diesem Ansatz ist, dass die Bedürfnisse der armen Länder nicht stark mit ihrem Verschuldungsgrad korreliert sind. Weder die Schulden noch die Kosten des Schuldendienstes – absolut gesehen oder als Anteil des BIP – sind ein guter Indikator für die relativen Bedürfnisse eines Landes. Weil die Aussetzung der Tilgungszahlungen Länder unabhängig davon belohnt, ob sie eine starke oder eine schwache makroökonomische Erfolgsbilanz aufweisen, besteht keine Garantie, dass dadurch mehr Gelder dort eingesetzt werden, wo sie zur Bekämpfung von Covid-19 am dringendsten gebraucht werden.

Zwar soll im Rahmen der DSSI Zahlungsaufschub nur solchen Antragsstellern gewährt werden, die im Rahmen eines IWF-Programms oder anderweitig eine Wirtschaftspolitik verfolgen, die als für nachhaltiges Wachstum geeignet eingestuft wird. In der Praxis jedoch hat die Dringlichkeit der Lage diese Bedingungen ausser Kraft gesetzt.

Man denke etwa an Sambia, das zwischen 1983 und 2002 acht Mal eine Schuldenerleichterung erhielt und dem im Rahmen der Initiative für hoch verschuldete arme Länder (HIPC) 2005 die Schulden erlassen wurden. Zwischen 2011 und 2018 stiegen Sambias Schulden von 21 auf 120% des BIP, und im Rahmen der DSSI wurden dann 165,4 Mio. $ (0,7% des BIP) seiner schuldendienstlichen Verpflichtungen ausgesetzt. Trotzdem erklärte Sambia im November 2020 den Zahlungsausfall.

Andere Gläubiger profitieren

Der Fall Sambia zeigt ein weiteres Problem beim Einsatz von Schuldenerleichterungen als Hilfe für die armen Länder auf. Sind die Schulden hoch, erlaubt die Aussetzung des Schuldendienstes durch eine Gruppe von Gläubigern es lediglich anderen, weniger langmütigen Gläubigern, höhere Tilgungsleistungen durchzusetzen, bevor der Schuldner zahlungsunfähig wird.

Diese anderen Gläubiger können sowohl staatliche Kreditgeber als auch Gläubiger aus dem privaten Sektor umfassen, die sich nicht zur Teilnahme an der Schuldenerleichterungsinitiative bereit erklärt haben. Sambia hat seine Schulden bis unmittelbar zu seinem Zahlungsausfall im November 2020 weiter bedient. Wenn sich die Gläubiger des Landes jetzt auf eine Umstrukturierung der Schulden einigen, wird der Betrag, der zur Verfügung steht, um sie zu entschädigen, kleiner ausfallen, als er das getan hätte, wenn der Schuldendienst eher eingestellt worden wäre.

Im Falle der DSSI besteht etwa ein Viertel der staatlichen Schulden der 33 am höchsten verschuldeten Länder gegenüber China – dem weltweit grössten staatlichen Kreditgeber. Obwohl China sich an der Initiative beteiligt und gewisse Schuldenerleichterungen gewährt hat, hat es dies zu anderen Bedingungen getan als die anderen DSSI-Teilnehmer. Noch schlimmer ist, dass die meisten Gläubiger aus dem privaten Sektor sich überhaupt nicht beteiligen.

Das Beispiel Südafrika

Ein weiterer Grund, die Strategie der Schuldenerleichterungen in Frage zu stellen, ist, dass dabei nicht gewährleistet ist, dass die Mittel für Covid-bedingte Ausgaben verwendet werden. Man denke etwa an Südafrika, das keinen Anspruch auf Unterstützung im Rahmen der DSSI hat. Wie Sambia hat es seine Schulden stark erhöht, nämlich von 22% (2008/09) auf 82% im laufenden Haushaltsjahr. Jetzt steckt das Land in einer Haushaltskrise, und es wird erwartet, dass sein Haushaltsdefizit in diesem Jahr 15% des BIP erreicht. Zwar gibt die südafrikanische Regierung Covid-19 die Schuld an ihren derzeitigen Haushaltsproblemen. In Wahrheit aber besteht das Problem darin, dass ihre Ausgaben während des vergangenen Jahrzehnts gestiegen sind, ohne dass sich die Einnahmen entsprechend erhöht hätten.

Angesichts der Tatsache, dass Südafrika selbst ohne Covid-19 Probleme beim Schuldendienst gehabt hätte, würde die Einräumung von Schuldenerleichterungen vermutlich kaum Mittel zur Bekämpfung der Pandemie freisetzen. Es ist mit Sicherheit anzunehmen, dass einige Länder, die bereits Erleichterungen erhalten haben, im selben Boot sitzen.

Aufgrund dieser Schwächen wäre es viel besser, wenn die reichen Länder Mittel direkt für pandemiebedingte Ausgaben zur Verfügung stellen würden, sei es durch Kauf von Impfstoffen, persönlicher Schutzausrüstung und anderer Notwendigkeiten und ihren anschliessendem Versand an die Stellen, wo sie benötigt werden (das Covax-Modell), oder durch direkte Finanzierung von Käufen im Inland. Auf diese Weise würden Länder mit hohem, nicht tragfähigem Schuldenstand trotzdem Unterstützung erhalten, aber sie würde für die dringendsten Ausgaben verwendet, während die Zahlungsverpflichtungen gegenüber anderen Gläubigern und ungerechtfertigte Haushaltsaufwendungen womöglich zurückgestellt werden müssten. Der IWF könnte Länder mit nicht aufrechtzuerhaltender Schuldenlast dann auf die übliche Weise unterstützen.

Copyright: Project Syndicate.