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Herausforderung Infrastrukturausgaben

Die Argumente für höhere Infrastrukturausgaben sind im Niedrigzinsumfeld zwar überzeugend, doch nicht jedem Projekt ist zwangsläufig Erfolg beschieden. Ein Kommentar von Kenneth Rogoff.

Kenneth Rogoff
«Unüberlegte Infrastrukturinvestitionen können langfristige Kosten verursachen, die von Umweltschäden bis hin zu übermässigen Wartungsanforderungen reichen.»

Ermutigende Meldungen über wirksamere antivirale Medikamente und vielversprechende Impfstoffe sorgen derzeit für vorsichtigen Optimismus, dass zumindest die reichen Länder die Covid-19-Pandemie bis Ende 2021 in den Griff bekommen könnten. Für den Moment freilich bleiben angesichts der um die Welt schwappenden brutalen zweiten Welle breit angelegte, robuste Hilfen unverzichtbar. Die Regierungen sollten einen weiteren Anstieg der Staatverschuldung zulassen, um die Katastrophe abzumildern, selbst wenn damit längerfristige Kosten verbunden sind. Doch wo soll neues Wachstum, das in den hoch entwickelten Ländern bereits vor der Pandemie schwach war, herkommen?

Makroökonomen aller Schattierungen sind sich weitgehend einig, dass nach einer schweren Rezession produktive Infrastrukturausgaben zu begrüssen sind. Ich teile diese Ansicht seit langem, zumindest was wirklich produktive Projekte angeht. Allerdings sinken die Ausgaben für die Infrastruktur in den hoch entwickelten Ländern mit Unterbrechungen bereits seit Jahrzehnten. (In China, das sich auf einer völlig anderen Stufe seiner Entwicklung befindet, sieht das natürlich komplett anders aus.) Die USA etwa haben 2017 nur 2,3% des BIP (441 Mrd. $) für ihre Verkehrs- und Wasserinfrastruktur ausgegeben; das ist prozentual weniger als zu jedem anderen Zeitpunkt seit Mitte der Fünfzigerjahre.

Dieses Zögern, sich für Investitionen in die Infrastruktur zu begeistern, lässt nun möglicherweise nach. Der künftige US-Präsident Joe Biden hat zugesagt, sie zu einer Priorität zu machen und dabei einen Schwerpunkt auf Nachhaltigkeit und die Bekämpfung des Klimawandels zu legen. Das geplante Konjunkturpaket der EU mit dem neuen siebenjährigen Haushalt im Volumen von 1,15 Bio. € und dem Wiederaufbaufonds Next Generation EU im Umfang von 750 Mrd. € hat eine bedeutende Infrastrukturkomponente, von der besonders die wirtschaftlich schwächeren südlichen Mitgliedstaaten profitieren dürften. Der britische Schatzkanzler Rishi Sunak hat eine ehrgeizige Infrastrukturinitiative im Umfang von 100 Mrd. £ vorgelegt, die u. a. die Gründung einer neuen nationalen Infrastrukturbank vorsieht.

Vorsichtige Erwartungen

Angesichts der zerfallenden Infrastruktur vieler Länder und der ultraniedrigen Kreditkosten scheint all dies sehr vielversprechend. Doch auch nach der Finanzkrise von 2008 betrachteten die Makroökonomen die Argumente für Infrastrukturausgaben als überzeugend, und die damalige Erfahrung lässt, was die Erwartung eines deutlichen Schubs für das langfristige Wachstum angeht, Vorsicht angeraten erscheinen. Die Mikroökonomen, die Kosten und Nutzung von Infrastrukturprojekten auf Einzelfallbasis betrachten, sind mit ihrer Einschätzung schon seit langem zurückhaltender.

Der Ökonom und ehemalige Gouverneur des Federal Reserve Edward Gramlich (1939–2007) äusserte vor einem Vierteljahrhundert, dass die meisten entwickelten Länder ihre besonders renditestarken Infrastrukturprojekte – von Schnellstrassen und Brücken bis hin zu Abwassersystemen – bereits errichtet hätten. Auch wenn ich dieses Argument nicht völlig überzeugend finde – es scheint ein enormes noch nicht ausgeschöpftes Potenzial zu bestehen, das Stromnetz zu verbessern, einen universellen Internetzugang bereitzustellen, die Wirtschaft zu dekarbonisieren und die Bildung auf den Stand des 21. Jahrhundert zu bringen –, sollten die Makroökonomen es nicht voreilig verwerfen.

Gramlichs Argumentation weist starke Parallelen zu Robert J. Gordons These auf, dass der Explosion produktiver neuer Ideen, die im 19. und 20. Jahrhundert ein massives Wachstum auslöste, seit den Siebzigerjahren der Dampf ausgeht. Einige führende Makroökonomen, darunter die Expertin für öffentliches Finanzwesen Valerie Ramey, halten es durchaus nicht für offensichtlich, dass die USA ein suboptimales Niveau an öffentlichem Vermögen aufweisen.

Schwierige Verfahren

Zwar bewertete die American Society of Civil Engineers die US-Infrastruktur 2017 mässig, doch soweit diese ungünstige Einschätzung die Realität spiegelt, rührt sie vermutlich mehr aus mangelnden Investitionen in Instandhaltung und Reparatur her – insbesondere was Brücken angeht – und weniger aus dem Versäumnis, etwa eine Hochgeschwindigkeits-Eisenbahnverbindung zwischen Los Angeles und San Francisco zu bauen. Tatsächlich sind sich die Experten für öffentliche Finanzen weitgehend einig, dass in den hoch entwickelten Ländern unter den Infrastrukturinvestitionen Instandhaltung und Reparaturen die höchste Rendite abwerfen. (Das ist in den Schwellenmärkten, wo eine aufstrebende Mittelschicht einen wesentlichen Anteil ihres Einkommens für Mobilität ausgibt, völlig anders.)

Über die technologische Machbarkeit und Erwünschtheit hinaus ist das vielleicht grösste Hindernis zur Verbesserung der Infrastruktur in den hoch entwickelten Ländern, dass jedes neue Projekt in der Regel schwierige Wegerechtsfragen, Umweltbedenken und Einwände besorgter Bürger überwinden muss, die eine Vielzahl von Interessen repräsentieren.

Das Highway-Projekt Big Dig in Boston (Massachusetts) war eines der teuersten Infrastrukturprojekte in der Geschichte der USA. Es sollte ursprünglich 2,6 Mrd. $ kosten, doch betrug der Endpreis über eine Bauzeit von sechzehn Jahren hinweg einigen Schätzungen zufolge mehr als 15 Mrd. $. Dies war weniger durch Korruption bedingt als durch die Tatsache, dass die Verhandlungsmacht verschiedener Interessengruppen unterschätzt wurde. Bei der Polizei mussten in erheblichem Umfang Überstunden bezahlt werden, die betroffenen Quartiere verlangten Lärmschutz und Ausgleichszahlungen, und der Druck zur Schaffung von Arbeitsplätzen führte zu Personalüberhang.

Häufige Kostenüberschreitung

Beim Bau der U-Bahn-Strecke Second Avenue Subway in New York City war es ähnlich, wenn auch in etwas geringerem Rahmen. In Deutschland hat jüngst der neue Flughafen Berlin Brandenburg eröffnet, mit neun Jahren Verspätung und Endkosten, die dreimal so hoch waren wie ursprünglich veranschlagt.

All diese Projekte mögen sich noch immer lohnen. Doch das sich hier abzeichnende Muster der Kostenüberschreitungen sollte die Ansicht dämpfen, dass in einer Ära sehr niedriger Zinsen jedem Infrastrukturprojekt zwangsläufig Erfolg beschieden ist. Auch können unüberlegte Infrastrukturinvestitionen langfristige Kosten verursachen, die von Umweltschäden bis hin zu übermässigen Wartungsanforderungen reichen.

Die Argumente für eine Steigerung der Infrastrukturausgaben sind im heutigen Niedrigzinsumfeld noch immer bezwingend. Doch es wird beträchtlicher technokratischer Fachkompetenz bedürfen, Projekte zu vergleichen und realistische Kosteneinschätzungen abzugeben. Die Schaffung einer nationalen Infrastrukturbank britischen Stils (wie der frühere US-Präsident Barack Obama sie vorgeschlagen hatte) ist ein sinnvoller Ansatz. Fehlt er, könnte sich der jüngste Ausbruch der Infrastrukturbegeisterung leicht als vertane Chance erweisen.

Copyright: Project Syndicate.