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In Amerika ist das Kartellrecht zurück

Um Jahrzehnte wettbewerbsrechtlicher Vernachlässigung umzukehren, müssen sich der Kongress und die Biden-Regierung gemeinsam bemühen. Ein Kommentar von Eric Posner.

Eric Posner
«Es gibt keinen Zweifel daran, dass die US-Wirtschaft oligopolistisch und zunehmend verhärtet ist.»

Präsident Joe Biden signalisiert, dass seine Regierung gegen Monopole vorgehen will. Mit der Ernennung zweier Juraprofessoren der Columbia-Universität – Timothy Wu in den Nationalen Wirtschaftsrat des Weissen Hauses und Lina Khan in die Federal Trade Commission (FTC) – hat er sich für zwei bekannte Gegner von Technologiemonopolen entschieden.

Darüber hinaus folgen diese Ernennungen auf ein grosses kartellpolitisches Reformgesetz, das Amy Klobuchar aus Minnesota im Februar im US-Senat vorgestellt hat. Klobuchars Vorlage zielt darauf ab, kartellrechtliche Massnahmen in vielerlei Hinsicht zu fördern: Sie will die Finanzierung der FTC und der Kartellabteilung des Justizministeriums verstärken, neue Büros zur Ermittlung und Überwachung von Monopolstellungen und Marktbedingungen gründen, Gesetzesbrecher mit neuen zivilrechtlichen Strafen belegen und Unternehmen für wettbewerbsverzerrende Praktiken zur Verantwortung ziehen, die bislang noch durch die Lücken fallen.

Obwohl heftiger republikanischer Widerstand gegen das Gesetz zu erwarten ist, gibt es gute Gründe für die Annahme, dass das Momentum für die Monopolbekämpfung in den Vereinigten Staaten andauern wird. Bereits während der Präsidentschaft von Donald Trump ermittelten das Justizministerium und die FTC gegen die Technologieindustrie. Dies hat (bis jetzt) zu Anklagen gegen Google und Facebook geführt, die direkt vor Trumps Ausscheiden in die Wege geleitet wurden. Auch wenn es einfach Trumps Abneigung gegen die kulturell liberalen Technologieunternehmen gewesen sein mag, die die bislang untätigen Bürokraten aktiv werden liess, haben auch andere Republikaner begonnen, ihre traditionelle Opposition gegen kartellrechtliche Massnahmen zu überdenken.

Über dem ideologischen Graben

Das Kartellrecht überbrückt seit langem die ideologischen Spaltungen in den USA. Obwohl solche Massnahmen erhebliche Eingriffe durch Regulierungsbehörden und private Anwälte in den Markt erfordern (was die Republikaner verabscheuen), zielen sie darauf ab, den wirtschaftlichen Wettbewerb zu gewährleisten (den die Republikaner angeblich anstreben).

Vor Jahrzehnten gelang es konservativ ausgerichteten Ökonomen und Anwälten, diesen Widerspruch durch die Behauptung aufzulösen, die Märkte würden sich selbst korrigieren: Da Monopole Überprofite erzielten, seien sie lohnenswerte Ziele anderer Marktakteure. Darüber hinaus hiess es, da Regulierer und Gerichte so schlecht mit Wirtschaft und Industrie umgehen könnten, würden jegliche kartellrechtliche Versuche von ihrer Seite aus mehr schaden als nützen.

Ein solches Denken lieferte den Republikanern eine bequeme Begründung für ihre Behauptung, sie seien markt- und unternehmensfreundlich, und so konnten sie weiter finanzielle Zuwendungen von Unternehmen geniessen, die keinerlei Interesse an einem freien Markt hatten. Unternehmen haben Angst vor Wettbewerb, da er den Gewinn verringert.

Konzentration hat zugenommen

Aber die Zeiten haben sich geändert, und dies nicht nur wegen der Besorgnis über die Technologiekonzerne. Eine Vielzahl der Märkte in den USA – von Fluglinien bis hin zur drahtlosen Kommunikation – hat sich in den letzten Jahrzehnten stärker konzentriert. Obwohl auch technischer Wandel bei diesem Trend eine Rolle spielen mag, spiegelt er doch eine Aushöhlung kartellrechtlicher Massnahmen seit den Siebzigern.

In seinem Buch «The Great Reversal: How America Gave Up on Free Markets» von 2019 behandelt der Ökonom Thomas Philippon von der New York University die wachsende Konzentration der US-Märkte und beschreibt einen starken Kontrast zu den Märkten in Europa, die in derselben Zeit wettbewerbsfähiger wurden – grösstenteils dank aggressiverer Kartellgesetze (oder stärkerem «Wettbewerbsrecht», wie es ausserhalb von Amerika heisst). Philippon zeigt, dass schwächere Antikartellgesetze in den USA zu stärkerer Marktkonzentration und wettbewerbsfeindlicherem Verhalten geführt haben, was wiederum schwächeres Wachstum, höhere Preise und mehr Ungleichheit zur Folge hatte.

Darüber hinaus zeigen aktuelle ökonomische Forschungen zwei zusätzliche Probleme auf, die bisher ignoriert wurden: Erstens schaden grosse, marktdominante Unternehmen nicht nur den Verbrauchern (durch höhere Preise), sondern auch den Arbeitnehmern (durch niedrigere Löhne). Die Arbeitsmärkte in den USA sind stark konzentriert, was bedeutet, dass Arbeitgeber ihre Löhne weit unter das eigentlich wettbewerbsfähigen Niveau drücken können – und dies wahrscheinlich auch tun. Nach Jahrzehnten, in denen die Ökonomen beteuerten, die Arbeitsmärkte seien hochgradig dem Wettbewerb ausgesetzt, haben diese überraschenden neuen Forschungsergebnisse revolutionäre Folgen für das Kartellrecht. Beispielsweise sollten Übernahmen, wie die US-Regierung erst kürzlich bestätigt hat, nicht nur anhand ihrer wettbewerbsverzerrenden Effekte auf die Preise, sondern auch auf die Folgen für die Löhne untersucht werden, wie es traditionell der Fall war.

Ein paar Prozesse reichen nicht

Zweitens hat die Marktkonzentration die effiziente Funktionsweise der Kapitalmärkte untergraben. Aktuelle Forschungen haben ergeben, dass in den Händen nur weniger institutioneller Investoren wie BlackRock und Vanguard eine enorme wirtschaftliche Macht liegt, und Ökonomen haben Hinweise darauf gefunden, dass diese Konsolidierung in anderen Sektoren wie bei den Fluggesellschaften zu höheren Preisen geführt hat.

Andere widersprechen dem, und die institutionellen Investoren behaupten, ihre Macht für einen guten Zweck einzusetzen, indem sie Konzerne dazu zwingen, sich verantwortungsvoller zu verhalten. Und dies ist die Frage – nicht, ob diese Giganten Macht haben, sondern wie sie sie einsetzen. Fühlen sie sich tatsächlich mit ihrem Eigentum verpflichtet, oder versuchen sie lediglich, wie man es normalerweise erwarten würde, ihren Gewinn zu maximieren?

Wie auch immer die Antwort lautet, es gibt keinen Zweifel daran, dass die US-Wirtschaft oligopolistisch und zunehmend verhärtet ist. Ein paar Prozesse gegen grosse Technologiekonzerne werden den Wettbewerb nicht wiederbeleben. Und Klobuchars Gesetzesvorstoss kann kaum mehr als ein erster bewundernswerter Schritt sein. Zusätzlich dazu muss der Kongress verschiedene kartellrechtliche Hindernisse beseitigen, die das Oberste Gericht über die Jahre eingeführt hat. Durch eine Strategie der tausend Nadelstiche hat der Gerichtshof wettbewerbsrechtlichen Prozessen verfahrenstechnische Hindernisse in den Weg gelegt, den Umfang von Gemeinschaftsklagen begrenzt, Grundannahmen zugunsten von Klägern abgeschafft und bei nachrangigen Gerichten eine Kultur des Misstrauens gegen kartellrechtliche Forderungen geschaffen.

Öffentliche Meinung als Herausforderung

Um Jahrzehnte wettbewerbsrechtlicher Vernachlässigung umzukehren, müssen sich der Kongress und die Biden-Regierung gemeinsam bemühen. Und ihre grösste Herausforderung könnte an einer unerwarteten Stelle liegen: bei der öffentlichen Meinung. Auch wenn viele Progressive gern an das goldene Zeitalter der amerikanischen Wirtschaft erinnern, als eine monopolfeindliche Basisbewegung zur Verabschiedung der ersten Antikartellgesetze beitrug, gibt es zwischen damals und heute doch erhebliche Unterschiede.

Damals wurden Monopolisten wie Standard Oil allgemein verabscheut und von Cartoonzeichnern als bösartige Kraken dargestellt. Heute gehören die Technologiemonopolisten zu Amerikas am stärksten bewunderten Unternehmen. Insbesondere während der Pandemie hingen Millionen Amerikaner beim Kauf ihrer Gebrauchsgüter von Amazon ab, und viele verwendeten Facebook, um mit Freunden und Familie in Kontakt zu bleiben. Und fast alle sind heutzutage süchtig nach Netflix, YouTube und ihrem Smartphone.

Einige dieser Menschen werden als Richter oder Juroren in kartellrechtlichen Verfahren dienen – und alle von ihnen sind Wähler. Gesetzliche und regulatorische Veränderungen sind überfällig, aber die harte Arbeit, die öffentliche Meinung zu ändern, bleibt.

Copyright: Project Syndicate.

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