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«Insiderhandel ist kein Kavaliersdelikt mehr»

Mark Branson, Direktor der Finanzmarktaufsicht Finma, erläutert, wie er Insiderhandel und Geldwäscherei bekämpfen will. Und er stellt kleinen Banken regulatorische Erleichterungen in Aussicht.

RUEDI KELLER UND MARK DITTLI

Die Schweizer Finanzmarktaufsicht Finma hat den ehemaligen Profi-Verwaltungsrat Hanz Ziegler wegen Insiderhandels geahndet. Im Gespräch erläutert Finma-Direktor Mark Branson die Bedeutung des Falls und erklärt, warum die Behörde heute besser gerüstet ist, Insidervergehen aufzudecken. Ausserdem äussert er sich enttäuscht über aktuelle Geldwäschereifälle, die der Reputation des Finanzplatzes schaden.

Für kleine, gut geführte Banken hält der oberste Bankenaufseher eine gute Nachricht bereit: Er lanciert die Idee, sie bei den Kapital- und Liquiditätspflichten zu entlasten. Keine Abstriche will er jedoch bei den Anforderungen an die systemrelevanten Grossbanken machen.

Herr Branson, die Finma ahndet Fälle von Insiderhandel und Marktmanipulation. Sind das zwei extreme Ausnahmefälle?
Diese zwei Einzelfälle sind von grosser Bedeutung. Doch sie unterscheiden sich: Das erste ist eine Kleinfirma, die im Eigenhandel über Jahre manipulativ aktiv war. Sie hat grosse Scheinaufträge platziert und so kurzfristig die Kurse sogar von Schweizer Blue Chips manipuliert. Über Derivate haben sie diese Kursschwankungen ausgenutzt. Beim zweiten Fall geht es um eine Privatperson …

… Sie meinen Hans Ziegler?
Wir nennen keine Namen, sondern kommunizieren den Sachverhalt: Diese Person hat seine Organstellung in verschiedenen Unternehmen über mehrere Jahre wiederholt missbraucht, um Insiderwissen auszunutzen: im Vorfeld von guten oder schlechten Quartalszahlen, bei Übernahmen oder Verkäufen. Es ist der erste Fall, bei dem wir eine Einzelperson ausserhalb der von der Finma überwachten Institute und Händler sanktionieren. Und es ist ein Fall von eklatantem Missbrauch.

Es gibt unzählige Muster an der Börse, die Verdacht erwecken. Warum ist das der erste Fall, den Sie ahnden?
Das Gesetz gibt uns diese Kompetenz erst seit 2013. Neben dem rechtlichen Rahmen haben wir heute auch mehr Informationen und bessere technische Möglichkeiten, diese Informationen zu analysieren. In Zeiten von Big Data hinterlassen Aktivitäten Spuren. Wir sind heute besser in der Lage, Handelsmuster zu analysieren.

Sind Sie nun gerüstet, weitere Manipulationen und Insidervergehen zu beweisen?
Es gab in der Vergangenheit in der Schweiz eine Dunkelziffer. Es war schwieriger, den Fällen nachzugehen, da die gesetzliche Grundlage nicht so gut war wie im Ausland. Jetzt können wir diese Fälle einfacher und schneller zum Abschluss bringen. Mit Einführung neuer Meldepflichten ab 2018 werden wir zusätzlich eine Meldung des wirtschaftlich Berechtigten hinter jeder Transaktion bekommen. Das wird unsere Nachforschungsmöglichkeiten weiter verbessern. Die Finma ist für die Wahrung der Marktintegrität zuständig. Diese Rolle nehmen wir sehr ernst.

Woher kommen die Fälle – aus Anzeigen oder eigenen Untersuchungen?
Der jetzt abgeschlossene Insiderfall ist unserer eigenen Datenanalyse entsprungen. Der Fall mit den Scheinaufträgen wurde uns von der Börse gemeldet. Wir haben die Kompetenzen, die Technologie, die Leute und den Willen, Insiderhandel und Manipulationen aufzudecken. Das ­Signal ist klar: Insiderhandel und Marktmanipulation sind keine Kavaliersdelikte und kein Hobby für Manager und Händler, leichtes Geld zu verdienen. Das wird nicht nur nicht toleriert, sondern auch sanktioniert.

Untersuchen Sie weitere Fälle?
Ja. Wir untersuchen jährlich rund 90 Fälle von potenziellen Insidervergehen. Auf unserem Tisch liegt derzeit auch ein Fall mit starken Hinweisen auf Insiderhandel von einem Spitzenmanager einer Bank.

Wechseln wir das Thema. Weltweit schreiben derzeit drei grosse Geldwäschereiskandale Schlagzeilen: der Staatsfonds 1MDB in Malaysia, die Petrobras-Affäre in Brasilien sowie die Fifa. In allen Fällen sind Schweizer Banken dabei, obwohl die Schweiz seit den Neunzigerjahren eine strenge Geldwäschereigesetzgebung hat. Was lief da schief?
Die Schweiz ist der grösste Vermögensverwaltungsplatz der Welt, was ein inhärentes Geldwäschereirisiko mit sich bringt.

In den letzten Jahren haben Schweizer Banken vermehrt Gelder aus Schwellenländern angenommen, um abgeflossene Kundengelder aus Nachbarländern zu ersetzen. Die Frage ist, ob die Kontrollprozesse mit dieser Entwicklung Schritt halten. Im Zusammenhang mit den von Ihnen genannten Skandalen zeigen unsere Untersuchungen: Es gibt Banken, die alles richtig gemacht haben – aber leider nicht alle. Diese schaden der Reputation des ganzen Finanzplatzes.

Haben denn die Banken diese Risiken wenigstens jetzt im Griff?
Das wird nur die Zeit zeigen, denn diese Probleme kann man nicht per Befehl ausschalten. Das Risiko beginnt beim Kunden und manchmal seinem Berater. Es geht um die Kultur. Ich spüre, dass die Banken das Thema nun ernst nehmen und in ihre Kontrollsysteme investieren. Es wird immer möglich sein, dass ein einzelner Kunde durch die Maschen schlüpft. Problematisch für die Reputation des Finanzplatzes sind aber die grossen Fälle. Dass Warnsignale – vielleicht sogar absichtlich – ignoriert werden, akzeptieren wir nicht.

Die typische Verteidigung der Banken ist: Es war ein fehlgeleitetes Individuum in der Organisation. Ist das plausibel?
Einige Fälle kann man so erklären. Doch wenn grosse Zahlungen und Vermögen im Spiel sind, muss man erwarten, dass die Kontrollfunktionen anspringen. Die Möglichkeit einer Einzelperson, eine Firma über eine längere Zeit zu hintergehen, ist beschränkt. In den drei 1MDB-Verfahren, bei BSI, Falcon und Coutts, gab es bewusste Management-Entscheide, Geschäfte anzunehmen oder trotz Warnsignalen zu betreiben. Wenn Manager Warnsignale missachten, fällt es für uns nicht mehr in die Kategorie Einzeltäter.

Sie sagen, die Finma greife hart durch. Doch die sanktionierten BSI und Coutts wurden ohnehin übernommen. Personelle Konsequenzen gibt es keine. Genügt das?
Die Frage personeller Konsequenzen ist wichtig. In all diesen Fällen haben wir Verfahren gegen Einzelpersonen eröffnet oder untersuchen noch. Die Sanktionen gegen die Banken wurden im In- und Ausland als hart anerkannt.

In Hongkong und Singapur gibt es jährlich rund 30 000 Verdachtsmeldungen von Banken wegen Geldwäscherei. In der Schweiz sind es kaum 3000. Woher die Diskrepanz?
Das ist in der Tat schwierig zu erklären. Doch die Zahl der Verdachtsmeldungen steigt auch in der Schweiz. Bis anhin gab es eine Kultur der Zurückhaltung. Oft wurde zu spät gemeldet – etwa erst, wenn ein Kunde in einen Strafprozess verwickelt war oder Medienberichte auftauchten.

Was wollen Sie?
Banken, die melden, wenn sie auf Verdächtiges stossen, und so den Finanzplatz vor Missbrauch schützen. Das ist ein Kulturwandel, und es geht bereits in die richtige Richtung.

Welcher der drei Fälle – 1MDB, Petrobras (PETR4 6.15 -2.38%) oder Fifa – hat in Ihren Augen den grössten Schaden für die Schweiz angerichtet?
1MDB. Die involvierten Volumen waren gewaltig, ebenso das Fehlverhalten einzelner Banken. Die anderen Fälle zeigen eher die angebliche Attraktivität des Schweizer Finanzplatzes für dubiose Geldströme. Diesen Ruf wollen wir nicht.

Trotz scharfem Geldwäschereigesetz müssen wir uns nun mit derlei grossen Skandalen beschäftigen. Enttäuscht Sie das nicht?
Wir sind enttäuscht. Aber wir sind auch selbstkritisch: Haben wir als Finma unsere Rolle früher engagiert genug verfolgt? Ich denke, auch wir waren zu reaktiv und haben erst untersucht, als Fälle ans Tageslicht kamen. Jetzt beobachten wir aktiv, bei welchen Banken die Kontrollprozesse ungenügend sind. Wir führen eine Liste für Institute mit Geldwäschereirisiken, bei denen wir Korrekturen einleiten wollen, bevor etwas passiert.

Wie viele Namen stehen auf dieser Liste?
Aktuell rund zwanzig Institute.

Kommen wir zum Thema Systemstabilität und Regulierung: Zehn Jahre sind seit Ausbruch der globalen Finanzkrise vergangen. Wie zufrieden sind Sie mit dem Erreichten?
International und in der Schweiz ist für die Sicherheit der grossen Banken viel erreicht worden. Das war dringend nötig. Wir haben ein viel sichereres System. Auf diesem Feld darf das Rad nicht zurückgedreht werden. Es ist auch richtig, dass wir in der Frage der Kapitalstärke für unsere systemrelevanten Banken einen Swiss Finish angesetzt haben und da – und nur da – weitergegangen sind als einige andere Länder. Daneben gibt es eine zweite Frage: Wurde die Last der Regulierung für kleine und konservative Banken unverhältnismässig? Diese Frage wird nun in den USA und anderswo gestellt. Obwohl der viel­zitierte flächendeckende Swiss Finish ein Mythos ist, soll das auch in der Schweiz ein Thema sein.

Gibt es denn Felder, auf denen die Regulierungslast zu hoch geworden ist?
Ja. Wir sollten schauen, wie wir für kleine, unproblematische, konservativ geführte Banken die Regulierungslast reduzieren können, ohne die Sicherheit im System zu senken. Wir haben in der Schweiz rund 250 Klein- und Kleinstbanken. Aber wir haben Top-down reguliert mit einem Regulierungsrahmen, der sich auf internationale Standards stützt. Wir sind der Meinung, dass in diesem Prozess der Umsetzungs- und Betriebsaufwand da und dort zu hoch wurde. Manchen bereitet die Fülle der Regulierungen Mühe, die sie befolgen müssen. Da könnten wir etwas tun.

Können Sie konkrete Beispiele geben?
Warum können wir kleine und konservative Banken, bei denen wir mit einfachen Kennzahlen sehen, dass sie weit über dem Minimum kapitalisiert und gut mit Liquidität versorgt sind, nicht von den Regeln des Basler Regimes befreien? Wenn man sieht, dass das Eigenkapital im Vergleich zur Bilanz weit mehr als das Doppelte des verlangten Minimums beträgt, warum muss man dann überhaupt die risikogewichteten Aktiven berechnen? Oder ein anderes Beispiel: Eine kleine Bank hat einen hohen Anteil an liquiden Aktiven auf der Bilanz – warum können wir sie nicht von komplexen Liquidity-Coverage-Berechnungen befreien? Es gibt Konzepte, die für grosse Banken gestaltet wurden und absolut Sinn machen: Das Basel-III-Paket ist in meinen Augen ein Riesenerfolg. Aber nicht der ganze Werkzeugkasten ist notwendig für den Umgang mit Kleinbanken. Mir schwebt eine Art Kleinbanken-Regime vor, das wir auf Basis von einfach zu berechnenden Kennzahlen ­betreiben können und diese Banken von vielen Lasten befreit.

Auf wie viele Banken würde sich die Erleichterung beziehen? Auf 10 oder 200?
Irgendwo dazwischen. Eine derartige Idee würden wir nicht lancieren, wenn es sich nur auf eine Handvoll Banken auswirken würde. Ich würde den Banken auch das Wahlrecht geben, unter welchem Regime sie sein wollen. Es wird auch Kleinbanken geben, die mit ihren Gegenparteien auf Basis international etablierter Kennzahlen arbeiten wollen.

Wie gehen Sie konkret vor?
Wir untersuchen Daten, die wir von Banken erhalten, heute nach roten Flaggen, also wo ein Problem verborgen sein könnte. Jetzt wollen wir auch die andere Frage stellen: Wo sind die grünen Flaggen? Wo sind die Banken, die so konservativ aufgestellt sind, dass wir sie entlasten können? Wohlgemerkt: Es geht um Kapital- und Liquiditätspflichten, nicht um Sorgfalts- und Verhaltenspflichten. Bei Geldwäscherei oder Marktverhalten können wir keine Kompromisse machen.

Aber Sie sagen klar, dass der regulatorische Aufwand wieder sinken soll?
Ja, das ist das Ziel. Eine weitere Initiative, die wir umsetzen möchten, ist die Ausdünnung der bankenrechtlichen Prüfung, also die Arbeiten, die die Prüfgesellschaften als unser verlängerter Arm umsetzen. Da sind wir zum Schluss gekommen, dass diese Kosten des Aufsichtssystems besser eingesetzt werden könnten – wir sprechen von ungefähr 100 Mio. Fr. pro Jahr, die die Beaufsichtigten tragen.

Was genau stellen Sie sich vor?
Auch hier wollen wir risikoorientiert vorgehen. Im Fall von kleinen, unproblematischen Banken überlegen wir uns, ob wir einen jährlichen Prüfzyklus brauchen oder ob das alle zwei bis drei Jahre genügt.

Sie wollen damit Banken belohnen, die sich vorbildlich verhalten?
Genau, ihre Prüfkosten sollen sinken. Die Branche ist teilweise unter starkem Druck, daher fragen wir uns, wo die Regulierung und die damit verbundenen Kosten zu weit gegangen sind. Ohne aber, und das ist wichtig, die Sicherheit des Systems zu ­gefährden. Deregulierung auf Kosten der Stabilität geht nicht.

Sie haben Basel III als Erfolg bezeichnet. Der Basler Ausschuss bekundet derzeit grosse Mühe, das Regelwerk abzuschliessen. Wo liegen die Probleme?
Es gibt einen grossen Konsens, dass das Regelwerk schnell finalisiert werden soll. Es geht um die letzten Bausteine und die Frage, wie wir die Glaubwürdigkeit der Risikogewichtung wiederherstellen können. Die Berechnung der Risiken durch die Banken wurde nach der Krise infrage gestellt. Seither sucht man nach Lösungen – und hat sie gefunden: Die Frage ist nicht mehr, ob die grossen Differenzen in der Risikoberechnung angegangen werden, sondern einzig, was das richtige Mass ist. Ziel ist, eine verbindliche Beziehung zwischen dem sogenannten Standardansatz und den internen Modellen zur Risiko­berechnung herzustellen – das sogenannte Floor-Konzept.

UBS (UBSG 12.685 -2.61%) und Credit Suisse (CSGN 13.39 -1.29%) weisen vergleichsweise niedrige Risikogewichte aus. Rechnen sie ihre Risiken klein, oder halten sie tatsächlich kleinere Risiken auf der Bilanz als die Konkurrenz? Dann würde ein Floor sie benachteiligen.
Das hängt von der Kalibrierung ab – also wie viel Freiraum man für die interne Risikoberechnung gestattet. In der Vergangenheit war das unlimitiert. Teilweise waren die Resultate der internen Modelle auch für uns nicht mehr glaubwürdig. Deswegen haben wir quasi interimsmässig Multiplikatoren eingeführt für gewisse Portfolien, beispielsweise Hypotheken. In der Schweiz kannten wir das Problem zu kleingerechneter Risiken. Eine Limitierung ist deswegen ein legitimer Ansatz, die Glaubwürdigkeit der Kapitalquoten wiederherzustellen.

Die Banken sagen, ihre internen Modelle seien viel ausgeklügelter als der stumpfe Standardansatz. Stimmt das nicht?
International werden jetzt beide Ansätze überarbeitet: Der Standardansatz wird verfeinert und risikosensibler gemacht. Die teilweise fein austarierten internen Modelle erlauben zwar eine Belohnung in Form tieferer Kapitalanforderungen. Der Anreiz, die internen Modelle so zu kalibrieren, dass sie für die Bank günstige Ergebnisse liefern, ist jedoch stark. Wenn die Abweichung zwischen den beiden Ansätzen zu gross ist, geht die Glaubwürdigkeit verloren. Modelle dürfen nicht nur auf eine Schönwettersituation ausgerichtet sein, sondern müssen auch Stressszenarien mitberücksichtigen.

Würde die Kapitalanforderung an CS und UBS nochmals steigen?
Die bereits strenge Anforderung der Schweiz an die Leverage Ratio führt dazu, dass unsere Grossbanken bereits jetzt das notwendige Eigenkapital haben.

Sind Sie denn zufrieden mit der Kapitalstärke der beiden Schweizer Grossbanken?
Ja, wir sind zufrieden mit der Eigenmittelaufbau unserer Grossbanken.

Wir hatten mit Banco Popular in Spanien den ersten Fall, in dem verlustabsorbierendes Fremdkapital – sogenannte CoCo-Bonds – ausgelöst wurde. Was für Lehren ziehen Sie daraus?
Gott sei Dank ist endlich mal eine notleidende Bank ohne Staatshilfe abgewickelt worden. Das ist positiv und wirkt disziplinierend. Genau so soll es sein: Die nachrangigen Fremdkapitalgeber müssen Verluste tragen.

In der Schweiz verkaufen Banken wie Raiffeisen und ZKB CoCo-Bonds am Retailmarkt. Halten Sie das für sinnvoll?
Der Fall Popular zeigt den CoCo-Investoren auf: hoher Coupon bedeutet höheres Risiko. Es ist äusserst wichtig zu vermeiden, dass die Banken diese Instrumente massenweise ihren eigenen Retailkunden als sichere, attraktive Anlage anpreisen. Das wurde in Spanien und Italien getan: Dort hatten Retailkunden massenweise solche Instrumente in ihrem Depot, ohne zu verstehen, was das ist. Das ist toxisch.

Das machen einige Schweizer Banken auch.
Den Schweizer Banken, die CoCo-Instrumente an ihre eigene Kundschaft verkaufen wollen, haben wir klare Regeln auferlegt. Zum Beispiel darf die Stückelung nicht zu klein sein.

Der Fall Popular hat gezeigt, dass der Regulator die Abwicklung ausgelöst hat, bevor die minimal definierte Eigenkapitaldecke erreicht war. Ist das ebenfalls eine Lehre?
Alle diese Instrumente haben eine Point-of-Non-Viability-Klausel, die der Regulator auslösen kann. Das ist, wenn er überzeugt ist, dass die Bank nicht mehr überleben kann. Es gibt oft Konstellationen, in denen die Kapitalisierung noch adäquat aussieht, aber die Liquidität sehr schnell schwindet. Die Behörden haben in diesem Fall richtig gehandelt, denn sie haben gesehen, dass Popular massive Geldabflüsse erleidet.

2017 hätte das Jahr sein sollen, in dem Credit Suisse ihre Schweizer Tochter an die Börse bringt. Doch der Börsengang wurde abgesagt. Man könnte mutmassen, dass dieses Projekt bloss eine Kulisse war und von der CS-Spitze gar nie ernsthaft verfolgt wurde. Was halten Sie davon?
Die Bank musste selber entscheiden, wie sie am besten zu Kapital kommt. Nun hat sie erfolgreich eine Kapitalerhöhung hinter sich gebracht. Die Bank ist jetzt besser kapitalisiert, was wir begrüssen, und sie hat das in einer Weise gemacht, die die Komplexität der Gruppe nicht erhöht.

Sie finden nicht, die Vorbereitungen zum Börsengang hätten der Finma viel unnötige Arbeit aufgebürdet?
Ach wissen Sie, es ist für eine Aufsichtsbehörde normal, ab und zu unnötige Arbeit verrichten zu müssen.