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Kampf gegen Korruption bringt allein kein Wachstum

Das Übel der Korruption ausmerzen zu wollen, mobilisiert viele – doch es bedeutet nicht, dass sich das Richtige auf wundersame Weise dann von selbst einstellt. Ein Kommentar von Ricardo Hausmann.

«Länder, in denen – für ihr Entwicklungsstadium – relativ wenig Korruption herrscht, wie Ghana, Costa Rica oder Dänemark, wachsen auch nicht schneller als andere.»

Länder sind arm, weil ihre Regierungen korrupt sind. Und solange sie nicht sicherstellen, dass öffentliche Mittel nicht gestohlen werden und staatliche Macht nicht für private Zwecke missbraucht wird, werden sie auch arm bleiben. Stimmt doch, oder?

Der Schluss ist verlockend, suggeriert er doch, dass der Kampf gegen Unrecht gleichzeitig auch die Verheissung von Wohlstand birgt. Während seines Besuchs in Südamerika vor kurzem hat Papst Franziskus gesagt: «Korruption sucht eine Gesellschaft wie ein Wundbrand heim.»  Die Korrupten verdienten es, «an einen Stein gekettet und ins Meer geworfen zu werden».

Mag ja sein. Doch das wird den betreffenden Ländern nicht unbedingt zu mehr Wohlstand verhelfen.

Der «rechtschaffene Geist»

Zahlen belegen dies. Der wohl beste Massstab für Korruption ist der Control of Corruption Indicator (CCI) der Weltbank, er wird seit 1996 für über 180 Länder publiziert. Wohlhabende Staaten, so zeigt er, sind tendenziell weniger korrupt als ärmere. Länder allerdings, in denen – für ihr Entwicklungsstadium – relativ wenig Korruption herrscht, wie Ghana, Costa Rica oder Dänemark, wachsen auch nicht schneller als andere.

Ebenfalls nicht mehr Wachstum verzeichnen Staaten, die ihre Platzierung im CCI verbessert haben, wie Sambia, Mazedonien, Uruguay oder Neuseeland. Schneller zu wachsen vermögen hingegen Länder, die – angesichts ihres Einkommensniveaus – über eine relativ effiziente Regierung verfügen oder sich diesbezüglich verbessern, wie der Government Effectiveness Indicator der Weltbank belegt.

Aus welchen Gründen auch immer ist unser Moralempfinden eng verknüpft mit Mitgefühl angesichts von Leid und Ungerechtigkeit – das mag damit zusammenhängen, was Jonathan Haidt, Professor an der New York University, als «Righteous Mind», also «rechtschaffenen Geist», bezeichnet. Es ist einfacher, gegen Unrecht zu mobilisieren als für Gerechtigkeit. Wir engagieren uns lieber im Kampf gegen das Übel – etwa Hunger oder Armut –, als uns, sagen wir, für die Art von Wachstum und Entwicklung einzusetzen, die für genug Essen und nachhaltige Lebensgrundlagen sorgen.

Es braucht einen kompetenten Staat

Ob man gegen das Übel angeht oder für das Richtige eintritt, ist manchmal nur eine Frage der Semantik: Der Kampf gegen Rassismus ist der Kampf für Gleichbehandlung. Im Falle der Korruption funktioniert dies jedoch nicht: Sie ist ein Übel, das durch die Absenz des Richtigen verursacht wird. Die Beseitigung des Übels ist noch nicht gleichbedeutend damit, dass das Richtige sich einstellt.

Das Richtige ist in diesem Fall ein kompetenter Staat: Strukturen, die in der Lage sind, das Land und die Bevölkerung zu schützen, den Frieden zu wahren, Gesetze und Verträge durchzusetzen, Infrastrukturen und soziale Leistungen bereitzustellen, die wirtschaftlichen Aktivitäten zu regulieren, glaubwürdig intertemporale Verpflichtungen einzugehen, sowie ein Steuersystem, um all das zu finanzieren. Es ist das Fehlen eines kompetenten Staates, das ebenso Korruption verursacht (das Unvermögen, zu verhindern, dass Staatsvertreter – oft in Absprache mit anderen Mitgliedern der Gesellschaft – zu ihrem privaten Vorteil handeln) wie Armut und Rückständigkeit.

Man mag einwenden, dass die Verringerung der Korruption den Aufbau kompetenter Staatsstrukturen nach sich zieht: Das Richtige erwächst aus dem Kampf gegen das Übel. Aber stimmt das wirklich? Lehrer und Krankenschwestern treten oft gar nicht erst zur Arbeit an, doch das bedeutet nicht, dass im Bildungs- oder im Gesundheitswesen mehr geleistet würde, wenn sie es täten. Polizisten können aufhören, Schmiergelder zu fordern, aber das macht sie nicht besser in der Verbrechensbekämpfung. Das Unterbinden von Side Payments geht nicht zwingend einher mit der Fähigkeit, Konzessionsverträge zu verhandeln oder Steuern einzutreiben.

Gesetz und Wirklichkeit

Abgesehen von der rechtlichen Belangung der «schwarzen Schafe» umfassen Massnahmen im Kampf gegen Korruption typischerweise Reformen im Beschaffungswesen, im Finanzverwaltungssystem und in der Antikorruptionsgesetzgebung. Dem liegt die Annahme zugrunde, dass die neuen Regeln – anders als die alten – auch tatsächlich durchgesetzt werden.

In Uganda allerdings war das nicht der Fall. Im Jahr 2009 hatte das Land unter dem Druck der internationalen Hilfsgemeinschaft ein Gesetzespaket erlassen, das seinerzeit als die beste Antikorruptionsgesetzgebung weltweit galt. Dennoch schneidet das Land bei allen Korruptionsindikatoren immer schlechter ab.

Und Uganda ist keine Ausnahme. Mein Kollege Matt Andrews von Harvard hat das Scheitern von Reformen der öffentlichen Finanzverwaltung untersucht, die Bestechung hätten unterbinden sollen – wobei anzumerken ist, dass die Gründe für das Scheitern sich ebenso auf andere Sachgebiete übertragen lassen.

Sauber, doch nicht effizient

Um zu funktionieren, muss eine jede Institution als legitimiert wahrgenommen werden. Dies kann sie zum einen erreichen, indem sie tatsächlich die Aufgaben erfüllt, für die sie geschaffen worden ist – was allerdings mit Aufwand verbunden ist. Zum andern kann sie sich eines aus der Natur bekannten Phänomens bedienen, der sogenannten mimetischen Isomorphie: So, wie ungiftige Schlangen mit ihrem Aussehen dasjenige von giftigen Arten nachahmen, können auch Institutionen versuchen, entsprechende Organisationen andernorts zu imitieren, die Legitimität geniessen.

Oft bewirkt eine Antikorruptionsagenda vor allem eines: die Entstehung von Organisationen, die mehr darauf bedacht sind, all die neuen und komplexen Regeln und Prozesse zu befolgen, als darauf, ihren eigentlichen Zweck zu erfüllen. Die Analysen von Lant Pritchett, Michael Woolcock und Matt Andrews von Harvard zeigen: Adaptiert eine inkompetente und unbeholfene Organisation Best Practices wie Finanzverwaltungssysteme und Regeln für das Beschaffungswesen, wird sie von all den Entscheidungsfindungsprozessen dermassen in Beschlag genommen und abgelenkt, dass sie nicht dazu kommt, das zu tun, wozu sie eigentlich geschaffen wurde.

Gemäss Francis Fukuyama ist der Aufbau eines effizienten Staates, in dem Rechenschaftspflicht und Gesetz herrschen, eine der höchsten Errungenschaften der menschlichen Zivilisation. Dies bedingt nämlich, dass ein Wir-Gefühl etabliert wird – eine Gemeinschaft, in deren Name, Auftrag und Interesse dieser Staat agiert.

Für wen ist der Staat da?

Das gestaltet sich schwierig, wenn eine Gesellschaft durch ethnische Fragen, Religion oder soziale Unterschiede tief gespalten ist. Denn für wen ist dieser Staat da? Alle Iraker oder nur die Schiiten? Sämtliche Kenianer oder bloss die Kikuyu? Wie lässt sich verhindern, dass die ethnische Gruppe, die gerade an der Macht ist, alle Ressourcen für sich beansprucht, ganz nach dem Motto «Jetzt sind wir dran»? Was sollte die Regierenden davon abhalten, ihre Macht wie persönliches Eigentum weiterzuvererben – wie in Venezuela, wo die Töchter des vor mittlerweile zwei Jahren verstorbenen Präsidenten Hugo Chávez nach wie vor die Präsidentenresidenz in Beschlag halten?

Der Kampf gegen Korruption mobilisiert uns alle – wer würde Übel und Ungerechtigkeit denn schon nicht beseitigen wollen. Nur gilt es zu bedenken: Das Übel auszumerzen, bedeutet nicht, dass sich das Richtige auf wundersame Weise dann von selbst einstellt.

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