Meinungen

Kampf um die Wehrindustrie

Die industrielle Basis für die Schweizer Landesverteidigung soll erhalten werden. Zentrale Instrumente dafür sind aber nicht unproblematisch. Ein Kommentar von Mauro Mantovani.

Mauro Mantovani
«Der Erhalt der einheimischen Rüstungsindustriebasis bleibt ein Ziel.»

Die Sicherheits- und Verteidigungspolitik ist seit jeher eine Domäne staatlicher Souveränität, selbst bei Bündnismitgliedern. Umso mehr gilt dies für neutrale und allianzfreie Staaten, die im Hinblick auf einen Kriegsfall stets nach einer möglichst hohen Verteidigungsautonomie gestrebt haben.

Wichtig ist hierbei ein Mindestmass an Eigenständigkeit in der Herstellung, im Betrieb und im Unterhalt von kritischen Waffensystemen. So verfolgte etwa die Schweiz noch bis in die Sechzigerjahre hinein das Projekt eines eigenen Kampfflugzeugs und baute bis in die Achtzigerjahre auch eigene Kampfpanzer, zuletzt allerdings mit bedenklichen Schwächen.

Die zunehmende technologische Komplexität militärischer Systeme und die grenzüberschreitenden Wertschöpfungsketten führten jedoch dazu, dass die schweizerische Industrie heute fast nur noch Einzelkomponenten von Waffensystemen herstellt.

Die seit dem Ende des Kalten Krieges sinkenden Verteidigungsausgaben schlugen sich in abnehmenden Aufträgen der Armee nieder und bewirkten eine Konzentration der hiesigen Rüstungsindustrie. Ihre Fähigkeit, ein breites Spektrum von Technologien zu beherrschen, d. h. Teilsysteme nicht nur selbst herzustellen, sondern sie in ein Gesamtsystem einzufügen, wurde somit zusätzlich beschnitten.

So gibt es in der Schweiz heute nur noch die Rüstungsunternehmung des Bundes (Ruag) und die Pilatus Flugzeugwerke, die die Funktion eines «Systemintegrators» wahrnehmen können – allerdings bloss bei einzelnen Produkten. Das Gleiche gilt für die Mowag in Bezug auf Radpanzer und für die Rheinmetall Air Defence bezüglich Fliegerabwehrsystemen, Unternehmen allerdings, die inzwischen zu ausländischen Konzernen gehören.

Der Erhalt der einheimischen Industriebasis für die Verfügbarkeit von Verteidigungsmaterial ist allerdings weiterhin ein Ziel der schweizerischen Rüstungspolitik, zuletzt bekräftigt in den Grundsätzen für die Rüstungspolitik des VBS vom Oktober 2018 (seit Anfang Jahr in Kraft).

Gegengeschäfte als Treiber

Die in diesem Dokument] prominent erscheinende sogenannte sicherheitsrelevante Technologie- und Industriebasis (STIB) umfasst gemäss dem Bundesrat Forschungseinrichtungen und Unternehmen, die in der Schweiz über Kompetenzen, Fähigkeiten und Kapazitäten im sicherheits- und wehrtechnischen Bereich verfügen.

Armasuisse, die Beschaffungsorganisation des Bundes für Rüstungsgüter, betreibt eine elektronische Plattform. Darauf können sich Interessenten registrieren, die sich als Partner bei Rüstungsprojekten des Bundes sehen oder aber als Partner ausländischer Zulieferer des Bundes im Rahmen von Gegengeschäften.

Dabei wird zwischen direktem und indirektem Offset unterschieden: Bei Ersterem stehen die Geschäfte in direkter Verbindung mit der betreffenden Rüstungsbeschaffung. Der indirekte Offset hingegen bezieht sich nicht auf das zu beschaffende Rüstungsgut.

Die Schweizer Armee plant, in den nächsten Jahren ihr schweres Gerät zu Boden und zur Luft zu erneuern, was Investitionen von über 13 Mrd. Fr. erfordert. Allein für ein neues Luftverteidigungssystem sind 8 Mrd. Fr. und für neue gepanzerte Fahrzeuge 5,5 bis 6 Mrd. Fr. vorgesehen. Dieses im Ausland zu beschaffende Gerät soll gemäss der Offset Policy des Bundesrats (und dem Willen der Industrie) zu 100% kompensationspflichtig sein.

Davon wiederum sollen 60% der STIB zugutekommen. Kompensationsgeschäfte sind zwar ordnungspolitisch bedenklich, entsprechen jedoch bei Rüstungsgütern internationaler Usanz und sind gemäss öffentlichem Beschaffungsrecht erlaubt sowie WTO-kompatibel.

Angesichts der erwähnten Beschaffungsvolumen werden die Offset-Geschäfte somit absehbar zum wichtigsten Treiber der STIB, gegenüber den übrigen Förderinstrumenten des Bundes. Diese Instrumente umfassen auch Rüstungsbeschaffung im Inland sowie anwendungsorientierte Forschung und Innovationsförderung. Der Spielraum für Erstere ist wegen der schmalen Produktpalette der inländischen Industrie jedoch limitiert, für die Förderung militärischer Forschung und Innovation wiederum fehlt schlicht der politische Wille.

Nun wurde jedoch, in Anlehnung an den sicherheitspolitischen Bericht des Bundesrats von 2016, auch bei STIB der Begriff Sicherheit weit gefasst und (unter Verweis auf den «Dual-Use-Charakter» vieler Innovationen) auf die Unterscheidung von militärischen und zivilen Technologien verzichtet. Als sicherheitsrelevant können sich somit sehr viele Unternehmen betrachten, deren Kompetenzen schwerlich der Militärtechnologie zurechenbar sind. So weist die Mehrheit der Unternehmen auf der aktuellen STIB-Liste – wenig überraschend – Fähigkeiten in der Informations-, Kommunikations- und Sensortechnologie oder im Anlagen- und Gerätebau aus.

Wenn tatsächlich die Wehrindustrie gefördert werden soll, müsste somit die STIB-Liste konkretisiert werden, worauf auch der Maschinen-, Elektro- und Metallindustrieverband Swissmem seit längerem drängt. Dies hätte natürlich eine Eingrenzung der erwähnten Liste zur Folge, was absehbar den Unmut der nicht berücksichtigten Unternehmen wecken würde. Andernfalls wäre absehbar, dass von den Gegengeschäften (und den übrigen Förderinstrumenten des Bundes für die STIB) neben Mowag, Pilatus, Rheinmetall und Ruag auch Unternehmen profitieren würden, deren Beitrag zur Verteidigungsfähigkeit der Schweiz fragwürdig ist.

Dies gilt umso mehr, wenn von den Offset-Geschäften, wie vom Bundesrat – offensichtlich im Hinblick auf bevorstehende Abstimmungen – beschlossen, die Sprachregionen nach einem Proporz berücksichtigt werden sollen: rund 65% in der Deutschschweiz, 30% in der französischsprachigen und 5% in der italienischsprachigen Schweiz. Da in den beiden lateinischen Landesteilen keine nennenswerte Rüstungsindustrie vorhanden ist, würden sie somit ausschliesslich von indirektem Offset profitieren, der nur marginal zu einer STIB im Sinne der Wehrwirtschaft beiträgt.

Der Verteilschlüssel würde somit zu einem Instrument allgemeiner, wenig effizienter Wirtschaftsförderung in den Randregionen – soweit die vereinbarten Gegengeschäfte überhaupt vollständig abgewickelt würden; die Erfahrung mit der Beschaffung des Kampfflugzeugs F/A-18 in den Neunzigerjahren spricht nämlich klar dagegen.

Fragwürdige Strukturerhaltung

Dass der Bundesrat entschlossen wäre, den wehrtechnischen Kernbereich der STIB speziell zu fördern, ist jedoch zweifelhaft. Die Ruag, der wichtigste Technologiepartner der Armee, soll ja aufgespalten werden in einen schweizerischen Teil Ruag MRO (Maintenance, Repair and Overhaul) und einen internationalen Teil Ruag International); die zweite Holding soll auch den Geschäftsbereich Ammotec einschliessen, den europäischen Marktführer für Kleinkalibermunition und Pyrotechnik sowie Cyber Security. Beide Bereiche sollen mittelfristig abgestossen werden.

Das heisst, dass nicht nur eine bisherige rüstungstechnische Fähigkeit für verzichtbar gehalten wird. Auch der Aufbau von Abwehrmassnahmen gegen Cyber-Angriffe, deren militärische Relevanz unbestritten ist, soll ohne die einschlägige technologische Kompetenz der Ruag geschehen.

Modellberechnungen legen zwar nahe, dass Offset-Geschäfte auch im STIB-Bereich unter dem Strich kaum Kosten verursachen, weil die Verteuerung der Beschaffungen durch Steuerrückflüsse aus den Kompensationsaufträgen ausgeglichen würde. Dennoch droht, dass eine nicht eingegrenzte STIB-Liste missbraucht wird, letztlich um nicht konkurrenzfähige Strukturen zu erhalten.