Am 27. September haben die katalanischen Stimmbürger den für die Abspaltung von Spanien eintretenden Parteien in den regionalen Parlamentswahlen eine – wenn auch kleine – Mehrheit der Sitze zugesprochen. Die Separatisten (Junts pel Sí und Candidatura d’Unitat Popular) kamen auf 48% der Stimmen – keine absolute Mehrheit, aber doch deutlich mehr als die drei Parteien, die sich für den Verbleib in Spanien aussprechen (Sozialisten, Volkspartei und Ciutadans), mit zusammen rund 39%. Die übrigen Stimmen gingen an Gruppierungen, die in der Unabhängigkeitsfrage nicht klar Stellung nehmen, wie die linksgerichtete Podemos. Die Wahlsieger sind nun in der Pflicht, Katalonien innerhalb von achtzehn Monaten – möglicherweise nach einem weiteren Referendum – in die Unabhängigkeit zu führen. Das dürfte ein kontroverser und konfliktträchtiger Prozess werden, dessen Ausgang ungewiss ist. Die Sezession ist keinesfalls auszuschliessen.

Die Ereignisse in Katalonien fügen sich in einen Trend, der sich in zahlreichen Ländern verstärkt. Nach dem Zweiten Weltkrieg zählte die Welt 75 unabhängige Staaten. Heute sind es rund 200 (je nachdem, ob man abtrünnige Regionen berücksichtigt, die von nur wenigen Ländern anerkannt werden). Diese rasante Vermehrung politischer Gebilde ging einher mit einer raschen wirtschaftlichen Integration. Historisch betrachtet unterscheidet sich die gegenwärtige, zweite Globalisierungswelle radikal von der ersten: Zwischen 1860 und 1915 hatte sich die Anzahl Staaten halbiert, ihre durchschnittliche Grösse dagegen bedeutend zugenommen.

Die jüngere europäische Geschichte kennt eine Reihe von Unabhängigkeitsbegehren, im Balkan sowie in den Gebieten der ehemaligen Sowjetunion nach dem Fall des Eisernen Vorhangs. Neuerdings treten solche Spannungen zunehmend auch im Westen zutage. Die nationale Identität Kataloniens und des Baskenlandes ist seit langem ein Thema. Trotz der Niederlage im Referendum 2014 ist die Frage nach dem Status Schottlands alles andere als erledigt – über 60% der Wähler sprachen sich in Umfragen für die Nationalisten aus. In den Parlamentswahlen 2014 in Belgien wurde die separatistische Neu-Flämische Allianz zur stärksten Kraft. In Italien ist ein Hochkochen von Unabhängigkeitsbestrebungen zwar unwahrscheinlich, dennoch erreicht die Lega Nord in Umfragen Rekordwerte. In Britannien, Korsika, Sardinien und Mazedonien ist Separatismus im Höhenflug, von den endemischen Konflikten in der Ukraine, in Moldawien und Georgien ganz zu schweigen.

Staaten haben keine «optimale» Grösse

Auf den ersten Blick erscheint lokaler Nationalismus anachronistisch und irrational. Welchen Sinn hat es denn, in einer immer stärker globalisierten Welt neue Grenzen und Hürden aufzustellen? Was die optimale Anzahl und Grösse von Staaten betrifft, gibt es allerdings keine theoretischen Grundlagen. Aus ökonomischer Sicht liegen die wichtigsten Vorteile eines grossen politischen Gebildes im Abbau interner Hindernisse für Mobilität und Handel sowie in Skalen- bzw. Verbundeffekten in der Bereitstellung öffentlicher Güter. Ersteres allerdings hat im Zuge der internationalen wirtschaftlichen Integration an Bedeutung verloren. So sprechen sich die meisten nationalistischen Bewegungen für den Verbleib in der Europäischen Union aus. In Katalonien sind es die eingefleischten Gegner der Separatistenbewegung, die das Schreckgespenst einer wirtschaftlichen Marginalisierung durch den Ausschluss aus der EU heraufbeschwören.

Nun mag Spanien die EU-Länder zwar unter Druck setzen, ein unabhängiges Katalonien zu boykottieren. Es ist jedoch unwahrscheinlich, dass die EU abgespaltene neue politische Gebilde innerhalb ihrer Grenzen auf Dauer ausschliessen will. Eine solche Drohung gehört zum politischen Spiel, ist aber unglaubwürdig. Was die Bereitstellung öffentlicher Güter angeht, unterminiert der Machtverlust nationaler Regierungen dieses traditionelle Argument für grosse Nationalstaaten. Das Paradebeispiel für die Vorteile grosses politischer Gebilde sind Landesverteidigung und Aussenpolitik. Heute aber können nur die wenigsten europäischen Regierungen – wenn, dann bestenfalls die Deutschlands, Frankreichs und des Vereinigten Königreichs – glaubwürdig behaupten, sie hätten in der internationalen Politik ein Wort mitzureden. Katalonien und Flandern dürften auf der aussenpolitischen Bühne ebenso irrelevant sein, wie Spanien und Belgien es heute sind.

Nationalstaaten strebten stets nicht nur nach kultureller, sondern auch nach wirtschaftlicher Konvergenz, indem sie eine Politik interner regionaler Umverteilung verfolgten. Das ist ebenso verständlich wie kontrovers. Den Katalanen ist das Ausmass der Fiskaltransfers seit langem ein Dorn im Auge. Gemäss einer Studie von Nuria Bosch (Universität Barcelona) liegt das Steueraufkommen in Katalonien 19% über dem spanischen Durchschnitt, nach der Umverteilung jedoch verfügt die Region über bloss noch 2% mehr Mittel als im Landesschnitt.

Streitpunkt kulturelle Güter

Der gewichtigste Nachteil eines grossen Nationalstaates ist, dass die verschiedenen lokalen Gemeinschaften sogenannten kulturellen Gütern unterschiedliche Bedeutung zumessen. Gemäss einer neuen Studie der Ökonomen Gancia, Ponzetto und Ventura (auch aus Barcelona) wäre im Bereich solcher Güter – inklusive Bildung und Gerichtsbarkeit  – eine Struktur ideal, die sich nach geografischen Gebieten mit gemeinsamer Sprache und einem gemeinsamen kulturellen Erbe richtet. Im Prinzip könnten Nationalstaaten heterogene Institutionen auf ihrem Gebiet zulassen, um der lokalen Vielfalt Rechnung zu tragen. In der Praxis zeigt sich aber, dass die meisten eine nationale Identität zu zementieren versuchen, indem sie Assimilation fördern oder gar erzwingen. In Italien pflegte man jahrzehntelang Kinder für den Gebrauch eines lokalen Dialekts in der Schule zu züchtigen. In Spanien unterdrückte das Franco-Regime jegliche nichtspanische Manifestation kultureller und sprachlicher Identität, getreu dem Motto «Spanien einig, gross, frei». Und diese Ideale halten sich hartnäckig: 2012 hat der spanische Bildungsminister José Ignacio Wert verlauten lassen, es sei die Absicht der Regierung, die katalanischen Kinder «spanischer zu machen».

Die Ökonomen Gancia, Ponzetto und Ventura argumentieren, die Entstehung eines politischen Systems im Gleichgewicht bedeute das Austarieren von drei sich entgegenstehenden Zielen: Förderung des Handels, Ausschöpfen von Skaleneffekten in der Bereitstellung öffentlicher Güter und Wahrung der kulturellen Identität. Die Globalisierung und die europäische Integration haben die aus einem grossen politischen Gebilde resultierenden Vorteile in den Hintergrund gerückt, wurden allerdings nicht von einer entsprechend starken kulturellen Konvergenz begleitet. Die mangelhafte demokratische Legitimation der EU-Institutionen hat nicht eben dazu beigetragen, eine neue transnationale und transregionale Identität zu schaffen.

Eine Alternative zu regionalen Spannungen und Zersplitterung könnte das schweizerische Modell sein. Die Kompetenzen des Bundes sind auf diejenigen Bereiche beschränkt, in denen Skaleneffekte am bedeutendsten sind; für Fiskalpolitik und Themen wie Bildung sind die Kantone zuständig. Obwohl der Röschtigraben durchaus existiert, käme kein Politiker auf die Idee, zu fordern, die Kinder in Genf oder Lugano müssten «deutscher gemacht» werden. Das föderalistische Schweizer Modell bietet gegenüber einem zersplitterten Europa mit Dutzenden von Nationalstaaten den Vorteil, dass es erlaubt, den Aufbau einer ausufernden Bürokratie und zahlloser staatlicher Organe zu vermeiden, die andernfalls entstünden.

Warum kein Föderalismus?

Warum also entwickeln sich die politischen Strukturen nicht in Richtung Föderalismus? Katalonien illustriert das generelle Problem vortrefflich. 2006 hat das katalanische Parlament eine neue Verfassung (Estatut) verabschiedet, die der katalanischen Regierung mehr Befugnisse einräumt. Die Verfassung wurde in einer Volksabstimmung und danach im nationalen spanischen Parlament angenommen. Das Verfassungsgericht allerdings hat unter dem Druck der konservativen Partei gewisse Artikel des Estatut für verfassungswidrig und somit ungültig erklärt. Die spanischen Konservativen haben in Katalonien selbst nur wenige Anhänger. Sie nutzen den politischen Konflikt über die Einheit des Landes, um spanische Wähler für sich zu gewinnen. Mit ihrer kompromisslosen Haltung gehen sie ein kalkuliertes Risiko ein.

Gewaltszenarien wie der bewaffnete Konflikt in der Ukraine sind hier, zum Glück, unwahrscheinlich. Regionale Spannungen werden jedoch die Instabilität und die Unsicherheit in der EU weiter verschärfen. Der beste Rat für die Union dürfte sein, sich aus regionalen Auseinandersetzungen rauszuhalten und lediglich sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten die Konflikte in friedlichen Verhandlungen lösen. Ob die Katalanen weiterhin zu Spanien gehören oder einen eigenen Staat bilden möchten, ist ein Thema für Barcelona, nicht für Brüssel.

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