Meinungen

Keine Angst vor Ausgabenkürzungen

Fiskalische Nachhaltigkeit bedeutet in erster Linie, in den Staatsausgaben das Nötige vom allenfalls Wünschbaren zu trennen. Ein Kommentar von Christoph A. Schaltegger.

Christoph A. Schaltegger
«Staatsschulden sind nicht nur eine makroökonomische Grösse, sondern haben auch eine politökonomische Dimension.»

Nachhaltigkeit ist mittlerweile ein inflationär verwendeter Begriff für alles und jedes. Wer den Begriff googelt, erhält innerhalb von 0,5 Sekunden Abermillionen von Einträgen. In seiner finanzpolitischen Dimension ist Nachhaltigkeit heute aber kaum in der konkreten gesellschaftspolitischen Diskussion verankert. Im Gegenteil – Schuldenmachen gilt zu oft als ebenso notwendig wie nachhaltig, derweil Sparsamkeit als übermässige Austeritätspolitik gebrandmarkt wird. Diese Sicht ist verkürzt.

Wichtig ist zunächst, den Begriff der Nachhaltigkeit aus dem wohlfühligen Technokratensprech zu befreien, das heisst, ihn auf die konkrete finanzpolitische Situation zu übertragen. Und das bedeutet hier: Es soll nicht mehr Holz gefällt werden, als nachwachsen kann, sprich, es soll nicht mehr Geld ausgegeben werden, als vernünftigerweise an Steuern eingetrieben werden kann.

Dies ist ein Aspekt, der in der öffentlichen Diskussion zu kurz kommt. Wachsende Staatsschulden sind längst zur gesellschaftspolitischen Normalität geworden. Die immensen Ausgaben der Coronapandemie haben die weltweiten Schulden auf ein Rekordniveau steigen lassen: Der Schuldenstand entspricht heute der globalen Wirtschaftsleistung eines ganzen Jahres. Er summiert sich auf rund 90 Bio. $.

Klar: Wenn externe Ereignisse wie die Coronapandemie Gesellschaft und Wirtschaft treffen, dann kann es sinnvoll sein, wenn der Staat mit expansiver Fiskalpolitik reagiert, also Schulden aufnimmt. So muss er keine Steuern erhöhen und keine Staatsausgaben kürzen, was gerade in Krisenzeiten unvernünftig wäre. Doch eine wesentliche Frage ist, wann Schluss sein sollte, damit die Nachhaltigkeit des Staatshaushalts gewährleistet werden kann.

Frage des Vertrauens

Um die nachhaltige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen einschätzen zu können, muss man erst einmal rechnen. Dem Prinzip nach ist vorzugehen wie bei der Bonitätsprüfung eines Kreditsuchenden. Der Risikomanager muss die Kreditsumme ins Verhältnis zum zukünftigen Einkommen und Vermögen sowie zu den bereits bestehenden finanziellen Belastungen des Kreditnehmers setzen. Weil der Staat durch Besteuerung oder andere Zwangsmassnahmen Zugriff auf die Einkommen und die Vermögen der Volkswirtschaft hat, ist die gesamtwirtschaftliche Wirtschaftsleistung eine sinnvolle Bezugsgrösse für die Staatsverschuldung.

Es gibt daher auch keine eindeutigen Schwellenwerte für ein «kritisches» Niveau der Staatsverschuldung. Nehmen wir zur Illustration ein Beispiel aus der jüngeren Vergangenheit: Griechenland. Das Land steckt spätestens seit 2010 in der Schuldenklemme – obwohl die Pro-Kopf-Verschuldung in vielen anderen Staaten deutlich höher ausgefallen ist als in Griechenland, etwa in Österreich, Irland oder den USA. Doch anders als Griechenland genossen diese Schuldenstaaten noch immer das Vertrauen der Märkte und hatten keine Probleme, neue Schulden aufzunehmen.

Was wir im Falle Griechenlands beobachten konnten, war nicht nur eine Schuldenkrise, sondern auch eine Vertrauenskrise. Zu lange hat das Land die schwache Wettbewerbsfähigkeit und die lähmende Korruption ignoriert, mit dem geliehenen Geld einen aufgeblähten und ineffizienten Staatsapparat finanziert und noch dazu mit kreativer Buchführung seine Zahlen geschönt. Staatsschulden sind entsprechend nicht nur eine makroökonomische Grösse, sondern haben auch eine politökonomische Dimension. Für die Nachhaltigkeit der Schulden reicht es also nicht, dass eine Regierung sicherstellt, dass sie sich ihre aktuellen Zinszahlungen leisten kann; sie muss zudem nachweisen, dass sie und ihre Nachfolger die aufgenommenen Kredite zurückzahlen können.

«Nicht keynesianische» Wachstumsimpulse

Um aus einer drohenden oder einer tatsächlichen Schuldenklemme herauszukommen, bleibt im Wesentlichen nur die Wahl zwischen Ausgabenkürzungen, Steuererhöhungen und einer Kombination von beidem. Nur ein Hasardeur würde einfach darauf vertrauen, dass das Wirtschaftswachstum die Probleme löst, und die Staatsfinanzierung durch die Notenpresse kommt mit den hartnäckigen Inflationsschüben auch an ihre Grenzen.

Zur Erinnerung: Um zu verhindern, dass die Folgen der Coronapandemie Mitglieder der Eurozone in Schwierigkeiten und die Wirtschaft zum Kollabieren bringen, hat die EZB im Jahr 2020 in grossem Stil Geld in die Märkte gepumpt. Ein Anleihenkaufprogramm von über 750 Mrd. € wurde lanciert. Die Anleihenkäufe waren aber nicht die einzige Reaktion der Notenbanken: Sie haben die Zinsen der hoch verschuldeten Staaten durch Staatsanleihenkäufe bereits im Nachgang zur Eurokrise im Jahr 2012 gedämpft. Geradezu exemplarisch sind in diesem Zusammenhang die Aussagen des Präsidenten der Europäischen Zentralbank (EZB), Mario Draghi. Er hat damals versprochen, alles Notwendige zu unternehmen, um Griechenland und damit den Euro zu retten. «Whatever it takes», sagte der EZB-Präsident – und er hat Wort gehalten. Ähnliches passierte auch in der Coronakrise: «Aussergewöhnliche Zeiten erfordern aussergewöhnliche Massnahmen», kommentierte die amtierende EZB-Präsidentin Christine Lagarde das Pandemic Emergency Purchase Programme (PEPP). Die Worte der Notenbanker umfassen nichts weniger als eine indirekte Garantie für sämtliche Staatsschulden der Eurozone.

Fast genau zehn Jahre später hallen diese drei Worte, «Whatever it takes», nach. Die Geldpolitiker erhofften sich, dass die betroffenen Staaten diese Entlastung nutzen, um ihre exzessiv angehäuften Schulden auch tatsächlich abzubauen. Davon ist in den meisten Ländern wenig zu sehen – im Gegenteil: Die Staatsschulden erreichten bereits vor Corona neue Höchststände. Was nun?

Es gibt eine ernstzunehmende Literatur ausgehend von Forschungen des Harvard-Ökonomen Alberto Alesina, die sich gerade von Austerität sogenannte «nicht keynesianische» Wachstumsimpulse erhofft. Alesina, Favero und Giavazzi widersprechen in ihrem lesenswerten Buch «Austerity: When It Works and When It Doesn’t» der traditionellen Sicht fundamental, wonach Austerität kontraktiv wirken muss. Ganz im Gegenteil: Austerität kann im günstigsten Fall sogar unmittelbare Wachstumseffekte auslösen.

Das Beispiel Dänemark

Alesina erwähnt illustrativ den interessanten Fall Dänemarks in Achtzigerjahren. Das Land reagierte während Jahren mit expansiver Fiskalpolitik und hohen Defiziten auf die Schocks der Siebzigerjahre. Diese mit immer geringerem Erfolg betriebenen Versuche, die Folgen der Ölkrise durch kurzfristige keynesianische Stabilisierungspolitik zu bekämpfen, führten in Dänemark in eine Art Dauerkrise, die sich 1982 zuspitzte. In jenem Jahr lag das dänische Haushaltsdefizit bei 11 und das Aussenhandelsdefizit bei mehr als 4% des Sozialprodukts; die Arbeitslosenquote stieg auf mehr als 9% und die Inflationsrate auf mehr als 10%. Die Regierung Jørgensen war am Ende.

Vor diesem Hintergrund bestanden die ersten Massnahmen der neu gewählten Regierung unter Poul Schlüter, dem ersten konservativen Premierminister Dänemarks der Nachkriegszeit, darin, eine Kopplung der dänischen Krone an die Deutsche Mark und ein fiskalisches Konsolidierungsprogramm durchzusetzen. Tatsächlich wuchs die dänische Wirtschaft daraufhin kräftig.

Das Beispiel Dänemark zeigt: Sparmassnahmen können das Vertrauen für Konsumenten und Investoren schaffen, das notwendig ist, um eine rasche wirtschaftliche Erholung in die Wege zu leiten. Dieses Beispiel stand dem Spitzenökonomen Alberto Alesina Pate bei der Formulierung seiner vielbeachteten Theorie der «nicht keynesianischen Wachstumseffekte».

Doch davon sieht man in den meisten westlichen Staaten derzeit wenig. Im Gegenteil, viele hoch verschuldete Länder setzen auf noch mehr Ausgaben. Nicht Schulden sind dabei das primäre Problem, sondern die Ausgaben. Der nicht nachhaltig finanzierte Ausgabenüberhang ist die wahre Ursache des Vertrauensverlusts.

Probleme tauchen dann auf, wenn die Märkte nicht mehr an die Zahlungsfähigkeit oder die Zahlungswilligkeit der Steuerbasis für das gegebene Ausgabenniveau glauben. Die Nebenwirkungen eines solchen Vertrauensverlusts sind jeweils beträchtlich: Einbruch von Konsum, Investitionen, Arbeitslosigkeit und, damit verbunden, Abwanderung von Humankapital.

Drei Leitlinien

Was also tun? Finanzpolitische Nachhaltigkeit bedeutet konkret erstens: Man darf im entscheidenden Moment keine Angst haben, Ausgaben zu kürzen. Wichtiges von Wünschbarem gilt es bei den Staatsaufgaben wieder zu trennen.

Zweitens liegt das beste präventive Instrument in kluger Regelbindung. Der Fall der Schweizer Schuldenbremse zeigt den Vorteil von Regeln klar – der Schweizer Staat muss mit dem Geld haushalten, das er einnimmt.

Drittens darf man nicht vergessen, dass es zusätzlich mehr Transparenz und eine bessere Informationsgrundlage braucht. Der weitaus grössere Teil der Verschuldung entsteht in vielen Ländern mittlerweile in den Sozialversicherungen ausserhalb des offiziellen Haushalts.