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Lektionen für die Eurozone

Puerto Rico wird im Dollarraum bleiben. Nun werden die Schulden des Territoriums umstrukturiert. Diesem Beispiel sollte die Eurozone folgen. Ein Kommentar von Barry Eichengreen.

Barry Eichengreen
«Europa muss einen Mechanismus für die Schuldenumstrukturierung etablieren und bereit sein, ihn tatsächlich einzusetzen.»

Europa blickt gerne auf andere Währungsunionen – besonders diejenige in den USA –, um die Funktionsweise der eigenen Einheitswährung zu verbessern. Heute gilt das mehr denn je, jährt sich doch die Griechenlandkrise demnächst zum zehnten Mal.

Der Vergleich mit den USA gestaltet sich jedoch schwierig, denn wichtige Zahlen zur amerikanischen Wirtschafts- und Währungsunion, wie etwa Daten zu Exporten und Importen der fünfzig Bundesstaaten, fehlen. Mit einer Ausnahme: In einem 1962 erschienenen Buch hat der US-Ökonom James Ingram die Währungsunion zwischen Puerto Rico und den Kontinental-USA analysiert. Inspiriert hatten ihn die Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft fünf Jahre zuvor und die Aussicht, der Verbund könnte sich eines Tages zu einer Währungsunion entwickeln. Puerto Rico bot sich als Fallstudie an, weil es – als Insel und wegen seines Status als US-Territorium und nicht als Bundesstaat – eigene Daten über seine Ein- und Ausfuhren erhebt.

Bemerkenswert an Ingrams Buch ist, in welchem Ausmass er heutige Erkenntnisse zum reibungslosen Funktionieren einer Währungsunion zu antizipieren vermochte. Er beleuchtete Ähnlichkeiten und Unterschiede in den wirtschaftlichen Schocks, die Puerto Rico und die kontinentalen USA erlebten. Er wies auf den Ressourcentransfer zwischen den Kontinental-USA und dem Territorium über den Staatshaushalt hin, und er unterstrich den hohen Grad an Arbeitsmobilität zwischen Puerto Rico und den fünfzig Bundesstaaten.

Asymmetrischer Schock

Heute steht Puerto Rico wieder in den Schlagzeilen, und nicht mit guten News. 2017 war der Hurrikan «Maria» über die Insel gefegt und hatte Verwüstungen angerichtet. Es gab Tausende Todesopfer, 80% der Stromversorgung waren kollabiert. Wer sich mit der Theorie von Währungsunionen auskennt, weiss: Es war geradezu das Paradebeispiel eines asymmetrischen Schocks.

Nach dem Hurrikan stellte die US-Regierung Hilfeleistungen bereit, allerdings bei weitem nicht in adäquatem Ausmass. Wer erinnert sich nicht an die Bilder von Donald Trump, wie er der verzweifelten Menge Rollen von Haushaltspapier zuwirft! Heute redet der Präsident davon, Mittel für den Wiederaufbau Puerto Ricos für den Bau seiner Mauer an der Grenze zu Mexiko abzuzwacken.

Im Nachgang des Hurrikans entbrannte die Diskussion, ob Puerto Rico – wie jede andere Wirtschaft, die unter spezifischen Wirtschaftsschocks leidet – mit einer eigenen Währung nicht besser fahren würde. Eine rein theoretische Frage, wohlgemerkt, denn Puerto Rico wird keine eigene Währung haben. Das nämlich würde die Unabhängigkeit voraussetzen, und die steht für die Insel weder in Aussicht, noch ist sie überhaupt erwünscht. Hoffen kann Puerto Rico allenfalls auf den Status als Bundesstaat – womit es aber nach wie vor Teil der Währungsunion wäre und den Dollar verwenden würde.

Finanzen in miserablem Zustand

In einer solchen Lage befindet sich auch Griechenland: Solange es Mitglied der EU ist, wird es Teil der Währungsunion sein und den Euro verwenden. Auf den Austritt aus der EU ist in Regierungskreisen in Athen niemand erpicht.

Was also sind die Lehren aus dem Fall Puerto Rico für Europa und den Euro? Es gibt deren drei.

Erstens: Für die Widerstandsfähigkeit gegen einen asymmetrischen Schock ist es unabdingbar, vorbestehende Schwachstellen zu beheben und so selbstverschuldete Schäden zu vermeiden. Puerto Ricos Finanzen waren schon vor dem Hurrikan in einem miserablen Zustand. Der Gouverneur musste einräumen, die Verschuldung sei untragbar. Für die Regierung war es aber attraktiv, Schuldpapiere zu emittieren, und für Investoren, sie zu halten, denn gemäss den US-Gesetzen sind die Zinsgewinne darauf steuerbefreit. In ähnlicher Weise bestehen in der Eurozone Anreize, dass Regierungen sich verschulden und Banken die Schuldtitel halten: Gemäss der Regulierung brauchen solche Anlagen nicht mit Eigenkapital hinterlegt zu werden.

Fatale Abwanderung

Wegen der enormen Schulden hatte Puerto Ricos Regierung keinerlei Handlungsspielraum. Als die Wirtschaft dann stagnierte, war es unmöglich, sich unter dieser Schuldenlast aufzurappeln. Der Hurrikan war der letzte Strohhalm, der dem Kamel das Rückgrat gebrochen hat.

Die Implikationen für Italien sind offensichtlich. Die Schuldenlast des Landes ist erdrückend. Die Wirtschaft stagniert. Sollte es zu einer Natur- oder sonstigen Katastrophe kommen, gibt es in Italiens Staatshaushalt keinerlei Handlungsspielraum.

Zweitens: Die Arbeitsmobilität – lange als Voraussetzung für das reibungslose Funktionieren der Eurozone gepriesen – kann ebenso schädlich wirken wie nützen. Wird eine Volkswirtschaft von einem Schock erschüttert, suchen die Menschen nach besseren Perspektiven anderswo. Das ohnehin schon in Schwierigkeiten steckende Land hat dann zusätzlich unter Abwanderung zu leiden. Ein Teufelskreis beginnt: Da weniger Steuerzahler im Land sind, reichen die Einnahmen des Staates nicht aus, um die Schulden zu bedienen. Öffentliche Leistungen werden gekürzt – was wiederum weitere Menschen veranlasst, ihr Glück im Ausland zu suchen.

US-Kongress greift ein

Puerto Rico blickt auf eine lange Geschichte von Auswanderung zurück. Mit dem Jones-Shafroth Act von 1917 erhielten die Einwohner der Insel die amerikanische Staatsbürgerschaft, und das Aufkommen von Billigflügen befeuerte die Migration in die Festland-USA. Mitte der Nullerjahre, als die Wirtschaft stagnierte, beschleunigte sich die Auswanderung erst recht. Schon über zehn Jahre vor Hurrikan «Maria» emigrierte jährlich 1% der Puertoricaner, danach verstärkte sich die Auswanderung drastisch. Unter den Migranten fanden sich überdurchschnittlich viele junge und wirtschaftlich aktive Menschen, was nicht nur die Staatseinnahmen drückte, sondern auch in einer verstärkten Alterung der Bevölkerung resultierte.

Ähnlich erlebte Griechenland während der Eurokrise eine massive Auswanderung nach Nordeuropa, aus Spanien und Portugal machten sich die Auswanderer nach Lateinamerika auf. Auch hier waren es, wie in Puerto Rico, vor allem Junge und wirtschaftlich Aktive, die das Land verliessen. Aus dem Blickwinkel der Tragbarkeit der Staatsschulden war dieser hohe Grad an Arbeitsmobilität kein Segen.

Daraus folgt die dritte Lehre: Europa muss einen Mechanismus für die Schuldenumstrukturierung etablieren und bereit sein, ihn tatsächlich einzusetzen. Verstärkte Auswanderung, die in einer Entvölkerung resultiert, kann aufgestaute Schulden untragbar machen. Um zu verhindern, dass sie das Wirtschaftswachstum ersticken, müssen sie umstrukturiert werden. Der US-Kongress hat dem 2016 mit einem neuen Gesetz namens Promesa Rechnung getragen, das Puerto Rico einen gesetzlichen Rahmen für die Schuldenumstrukturierung gibt, und ein Fiscal Control Board geschaffen, das den Prozess beaufsichtigt.

Anleger wehren sich

Dieses Aufsichtsgremium muss sich derzeit vor Gericht gegen Angriffe von Geier-Fonds wehren, die mit den angebotenen Konditionen der Schuldenumstrukturierung unzufrieden sind. Doch niemand, der die Interessen Puerto Ricos wirklich hochhält – nicht der Kongress und ebenso wenig die Gerichte –, bezweifelt, dass eine tiefgreifende Restrukturierung kommen wird.

Im November haben zehn EU-Finanzminister, vornehmlich aus Nordeuropa, ein gemeinsames Positionspapier verabschiedet, das eine Umstrukturierung der Staatsschulden in Europa fordert. Nun wird beraten, wie man es dem Europäischen Stabilitätsmechanismus, dem Rettungsfonds der Eurozone, ermöglichen soll, diesen Prozess zu organisieren. Gespräche sind schön und gut, aber das reicht nicht. Das Beispiel Puerto Ricos zeigt, dass Europas Politiker den Worten dringend Taten folgen lassen müssen.

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