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Mechanismus zum Restrukturieren von Staatsschulden

Die Gläubigerländer, auch China, sollten sich auf eine Regelung einigen, mit der die Wirtschaftsleistung und die künftige Schuldentragfähigkeit der Schuldnerländer verbessert werden. Ein Kommentar von Anne O. Krueger.

Anne O. Krueger, Washington
«Die Erfahrungen mit der Initiative für hoch verschuldete arme Länder (HIPC) zu Beginn dieses Jahrhunderts zeigen, warum die Umschuldung von der Durchführung eines soliden Reformprogramms abhängig gemacht werden muss.»

Läuft die Wirtschaft gut, profitieren die Armen mehr als andere Bevölkerungsteile. Doch geht es wirtschaftlich bergab, leiden die Armen am meisten. Dies gilt besonders für die Covid-Pandemie, von der die armen Länder – und die ärmsten Menschen in diesen Ländern – besonders hart getroffen wurden.

Einige arme Länder befanden sich bereits vor dem Ausbruch von Covid in wirtschaftlichen Schwierigkeiten, und die Pandemie hat ihre Probleme noch verschärft. Andere wiederum waren einigermassen gut geführt, sahen sich plötzlich aber mit unvorhergesehenen Ausgaben konfrontiert. Für letztere Gruppe kann sich internationale Unterstützung als höchst produktiv erweisen. Im Falle der Länder allerdings, die bereits zuvor mit grossen Problemen kämpften, muss Finanzhilfe mit wirtschaftspolitischen Reformen einhergehen, wenn sich der Erfolg einstellen soll.

Unter den hoch verschuldeten Ländern mit ungünstigen wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen befindet sich Sri Lanka – ein Land mittleren Einkommens – derzeit in den vielleicht grössten Schwierigkeiten. Trotz rasch wachsender Haushaltsdefizite und einer Währungskrise, die zu gravierenden Engpässen bei Lebensmitteln, Medikamenten und Treibstoff führt, beharrten die srilankischen Behörden lange Zeit darauf, dass sie ihre Schulden um jeden Preis bedienen würden, statt den Internationalen Währungsfonds um Unterstützung zu bitten.

Aktueller Fall Sri Lanka

Die politischen Verwerfungen in Sri Lanka gehen auf das Jahr 2019 zurück, als die damals neue Regierung unter Präsident Gotabaya Rajapaksa eine umfangreiche Steuersenkung ohne entsprechende Ausgabenkürzungen beschloss. Als im vergangenen Jahr der Devisenzufluss versiegte, wurde die Einfuhr von Pestiziden und Düngemitteln verboten, und es kam zu Ernteausfällen. Covid sorgte für einen drastischen Rückgang der Einnahmen aus dem Tourismus und liess die Preise für wichtige Einfuhren steigen. Das führte zu erheblichen Versorgungsengpässen und schliesslich zu umfangreichen Strassenprotesten.

Wie viele andere hoch verschuldete Länder braucht auch Sri Lanka eine Restrukturierung seiner Staatsschulden und politische Reformen, um zu gewährleisten, dass die Wirtschaft nicht unter einer neuen Schuldenlast erdrückt wird, sobald die unmittelbare Krise vorüber ist. Die internationale Gemeinschaft behandelt Umschuldungen von Fall zu Fall. Die im Pariser Club zusammenarbeitenden staatlichen Gläubiger gehen nach dem Rahmenwerk des IWF für politische Reformen vor und legen den armen verschuldeten Ländern praktikable Pläne zur Verbesserung ihrer Wirtschaftsleistung und zur Erreichung der Schuldentragfähigkeit durch Umschuldung vor. Dieser Ansatz ist zwar durchaus vernünftig, aber aufgrund seines Ad-hoc-Charakters unvollständig.

Die Erfahrungen mit der Initiative für hoch verschuldete arme Länder (HIPC) zu Beginn dieses Jahrhunderts zeigen, warum die Umschuldung von der Durchführung eines soliden Reformprogramms abhängig gemacht werden muss. Auf Grundlage der HIPC-Initiative war es möglich, staatliche Verpflichtungen gegenüber bilateralen und multilateralen Gläubigern aufzuheben, sobald ein Land sein vereinbartes Reformprogramm mindestens ein Jahr lang umgesetzt hatte. Stellte man fest, dass bei der Verwirklichung der Programmziele «ausreichende Fortschritte» erzielt wurden, mussten keine weiteren Bedingungen erfüllt werden.

China und Indien müssen mitwirken

Unter den Ländern, die schon früh von dieser HIPC-Initiative Gebrauch machten, gibt es viele, die sich vor der Pandemie schon wieder hoch verschuldet haben. Ghana beispielsweise weist derzeit eine Schuldenquote von 62% auf, obwohl es in den Jahren 2001 bis 2005 und erneut von 2015 bis 2018 einen HIPC-Schuldenerlass erhalten hat.

Mit Blick auf die Zukunft werden die informellen Bemühungen zur Bewältigung von Schuldenproblemen wahrscheinlich noch mühsamer und zeitaufwändiger werden, als es in der Vergangenheit der Fall war, weil die Kreditvergabe an Staaten – sowohl absolut als auch als Prozentsatz der Gesamtverschuldung – zugenommen hat und weil es jetzt so viel mehr Gläubigerländer gibt. Vor allem China hat sich zu einem bedeutenden Gläubiger ausserhalb des Pariser Clubs entwickelt.

Im Falle Sri Lankas halten China und Indien schätzungsweise 20% der ausstehenden Schulden, wobei allerdings keines der beiden Länder dem Pariser Club angehört (Indien verfügt über Beobachterstatus). Ohne die Mitwirkung dieser beiden Grossgläubiger wäre es jedoch für alle anderen staatlichen und privaten Gläubiger ein grosses Risiko, würden sie sich zu einer Reduktion der ihnen geschuldeten Beträge bereiterklären. Während sie einer Kürzung ihrer Forderungen zustimmten, könnten Indien und China auf die vollständige Rückzahlung der Schulden mit den Mitteln beharren, die Sri Lanka von der internationalen Gemeinschaft zur Verfügung gestellt bekommt.

Zusammenarbeit mit dem IWF

Um dieses Problem des kollektiven Handelns in den Griff zu bekommen, müssten sich alle Gläubigerländer (darunter auch China) auf eine Regelung einigen, mit der sowohl die Wirtschaftsleistung als auch die künftige Schuldentragfähigkeit der Schuldnerländer verbessert werden. Das sollte in Zusammenarbeit mit dem IWF geschehen. Der internationalen Finanzarchitektur fehlte schon immer ein Mechanismus zur Förderung derartiger Vereinbarungen. Doch in der Vergangenheit konnten sich private Gläubiger und die Mitglieder des Pariser Clubs treffen und einer Umstrukturierung (im Rahmen eines IWF-Programms) zustimmen.

Das ist heute nicht mehr der Fall. Angesichts der Tatsache, dass zahlreiche Länder kurzfristig Finanzmittel und eine Umschuldung benötigen, müssen sich alle wichtigen Gläubigerländer dringend zusammenschliessen, um eine neue Fazilität zur Überwachung von Umschuldungen in enger Abstimmung mit den Reformprogrammen des IWF einzurichten. Von einem derartigen Abkommen würden Schuldnerländer, Gläubigerländer und die Weltwirtschaft profitieren.

Ja, die internationale Gemeinschaft ist derzeit mit vielen Herausforderungen konfrontiert. Auch multilaterale Institutionen wie die Welthandelsorganisation brauchen dringend Reformen. Doch am vordringlichsten ist derzeit die Einrichtung eines gut funktionierenden Mechanismus zur Restrukturierung von Schulden. Das sollte ganz oben auf der internationalen Agenda stehen.

Copyright: Project Syndicate.