Meinungen

Mit der Bilanz besser beschliessen

Der eidgenössische Haushalt sollte sich mehr an der Bilanz ausrichten. So erhielte die Finanzpolitik bessere Informationen, und sie wäre transparenter. Ein Kommentar von Christoph A. Schaltegger.

Christoph A. Schaltegger
«Länder mit höherem Eigenkapital sind nachhaltiger finanziert.»

Es scheint paradox – gerade in Zeiten der Pandemie: Einerseits hat der Bund über Jahre von Sparanstrengungen zur Einhaltung der Schuldenbremse gesprochen, anderseits wies er in den Rechnungsabschlüssen meistens ungeplant hohe Überschüsse aus, sodass die Bruttoschuldenstände sanken. Kritiker sehen das Problem vor allem bei der Wirkungsweise der Schuldenbremse, die auf Ausgaben und Einnahmen fokussiert. Kaum jemand fragt allerdings nach der Bilanz. Gerade der Miteinbezug der Bilanz und besonders des Eigenkapitals würde aber Möglichkeiten bieten, die finanziellen Verhältnisse besser abzubilden und transparentere Entscheidungsgrundlagen zu schaffen.

Dies wirft Fragen auf: Wie steht es eigentlich um die finanzielle Steuerung der Bundesfinanzen? Und ist die Haushaltssteuerung über die Schuldenbremse auch in Zeiten von Corona noch zeitgemäss?

Die Grundlage der finanzpolitischen Haushaltssteuerung ist beim Bund die Finanzierungsrechnung. Sie ist das Bindeglied zu der im Jahr 2003 eingeführten Schuldenbremse. Diese soll den Ausgleich von Ausgaben und Einnahmen über einen Konjunkturzyklus hinweg sicherstellen und den Bundeshaushalt vor einem struktu­rellen Ungleichgewicht bewahren. Sie weist historisch nur geldflusswirksame Vorgänge einer Rechnungsperiode aus, entsprach somit einer Geldflussrechnung und ist ein Konzept der ­Kameralistik – einem bei Staaten immer noch weitverbreiteten Rechnungsstil.

Umfassende Steuerungsgrundlagen

Seit der Einführung des Neuen Rechnungsmodells Bund (NRM) mit dem Voranschlag 2007 folgt der Bundeshaushalt dem Prinzip der doppelten Buchführung – auch als Doppik bekannt – nach internationalen Standards (IPSAS). Analog zu privatwirtschaftlichen wie auch nicht gewinnorientierten Organisationen verfügt er damit als eines der diesbezüglich am weitesten entwickelten Länder über allgemein anerkannte Führungsinstrumente wie eine Erfolgsrechnung und eine Bilanz. Die Erfolgsrechnung bildet nicht den Geldfluss, sondern den tatsächlichen Wertverzehr im Verlauf einer Rechnungsperiode ab. Die Bilanz ergänzt die Sicht mit Bestandswerten: Sie stellt alle angesammelten Vermögenswerte den Verbindlichkeiten gegenüber.

Für die Schuldenbremse und damit auch die finanzpolitische Steuerung durch das Parlament blieb trotz angepasster Rechnungslegung die Finanzierungsrechnung relevant. Der Bund hat aber in den letzten Jahren verstärkt Elemente der Periodengerechtigkeit in der ­Finanzierungssicht verwendet. Während mit Unsicherheit behaftete Rückstellungen in der Erfolgsrechnung zwingend sind, bleiben sie in der geldflussorientierten Finanzierungsrechnung sachfremd. Darum hat die ­Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK), das oberste ­Finanzaufsichtsorgan des Bundes, diese Praxis gerügt. Der Bundesrat plant im Rahmen der Motion Hegglin nun das Finanzhaushaltsgesetz anzupassen.

Das wirft die Frage auf, wie sich die finanziellen Verhältnisse einer grossen staatlichen Organisation am besten darstellen und beurteilen lassen. Staaten sollten über die jährlichen Budgets und Schuldenstände hinaus nachweisen können, dass sie ihren langfristigen Verpflichtungen nachkommen können und finanziell dauerhaft nachhaltig aufgestellt sind. Nur eine umfassende Übersicht ermöglicht es dem Parlament, der Verwaltung und der Regierung, ihrer treuhänderischen Aufgabe nachzukommen.

Dabei kommt der Bilanz in den aktuellen Diskussionen eine besonders wichtige Funktion zu. Denn die Abwägung, ob der Schuldenabbau eingestellt oder ob mehr Investitionen kreditfinanziert werden sollen, kann nicht allein auf Basis der Finanzierungs- oder Erfolgsrechnung getroffen werden. Deren Aussagekraft beschränkt sich auf ein Jahr. Der Einbezug der längerfristig orientierten Bilanz ist zentral: Sie unterscheidet zwischen Vermögen (Aktiven) und Schulden (Passiven). Den Überschuss des Vermögens über die Schulden bezeichnet man als Eigenkapital. Je geringer die Kapitalintensität und je solider die Eigenkapitalfinanzierung, umso besser ist die Bilanz.

Das Eigenkapital des Staates ist nicht nur für In­vestitionsentscheide wichtig. Länder mit höherem Eigen­kapital sind nachhaltiger finanziert, sie haben geringere Finanzierungskosten und sind besser in der Lage, mit einer diskretionären Fiskalpolitik auf wirtschaftliche Schocks zu reagieren. Gerade hinsichtlich dieser Resilienz ist ein Eigenkapitalpuffer wichtig. Der Bund wies noch im Jahr 2015 ein negatives Eigenkapital von fast 21 Mrd. Fr. aus. Ob damals eine Lockerung der Schuldenbremse – ungeachtet der hohen Überschüsse – sinnvoll gewesen wäre, ist deshalb aus Bi­lanzsicht mehr als fraglich. Die öffentliche Debatte ­darüber ist aber bisher ausgeblieben.

Doch wie soll ein moderner Staatshaushalt geführt werden und welche Regeln sind hierfür zweckmässig? Die Schuldenbremse bezieht sich heute auf die Finanzierungsrechnung. Als ursprünglich geldflussorientierte Grösse hat sie damit nicht immer einen offensichtlichen Bezug zur Erfolgsrechnung, da sie Ergebnisse nicht unterschiedlichen Perioden zuweist. Durch die Mechanik des Ausgleichskontos werden kurzfristige kleinere Schwankungen zwar absorbiert, doch ungewöhnliche Ausschläge im Finanzierungsergebnis sind jeweils erklärungsbedürftig.

Beim Bund könnte, ergänzend zur heutigen Finanzierungsrechnung, eine Regelung bezüglich des Eigenkapitals eingeführt werden. Zusammen mit Philipp Weckherlin und Michele Salvi habe ich vor ein paar Monaten diese Idee vorgeschlagen.

Zweifelsohne ist aktuell Neuseeland bezüglich finanzpolitischer Steuerung führend. Seit rund dreissig Jahren wendet Neuseeland die internationalen Rechnungslegungsstandards konsequent an, sowohl in der Berichterstattung als auch in der Führung. Neuseeland konzentriert sich unter anderem auf die langfristige Stärkung seiner Bilanz. Wichtig ist das gerade für ­Bereiche, die ausserhalb des ordentlichen Staatshaushalts geführt werden.

In der Schweiz finden erhebliche Aktivitäten ausserhalb der ordentlichen Staatshaushalte statt. Diese können im eigentlichen Konsolidierungs- und Verantwortungsbereich des Bundes sein oder von diesem nur treuhänderisch verwaltet werden. Die Schuldenbremse gilt zum Beispiel nicht für die Sozialversicherungen des Bundes oder für öffentliche Unternehmen.

 Schuldenbremse zentrales Element

Der Bund verfügt heute bereits über wichtige Instrumente für eine erfolgreiche Haushaltssteuerung. Für eine zukunftsgerichtete Politik wäre es deshalb wünschenswert, diese Grössen nicht nur aus Reporting- und buchhalterischer Sicht zu nutzen, sondern auch stärker in finanzpolitische Entscheide einzubeziehen und gemäss diesen Bedürfnissen zu erweitern und ­weiterzuentwickeln.

Ein stärkerer Fokus auf eine bilanzorientierte Haushaltssteuerung würde für finanzpolitische Entscheide mehr Transparenz und eine bessere Informationsgrundlage schaffen, ohne dass bewährte Grössen wie die Ausgaben und Einnahmen, Budgetüberschüsse oder Bruttoschulden vernachlässigt werden müssten. Denn es braucht einen jährlichen Mechanismus, der die Bundesfinanzen schützt. Ein Ausgabeplafond – basierend auf einer klar definierten und umfassenden Rechnungsgrösse – ist dabei kein Hindernis, sondern ein notwendiges Instrument. Das zeigt nicht nur die Schweizer Erfahrung, sondern ist auch die theoretisch wie empirisch gut gestützte Erkenntnis der Finanzwissenschaften.