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Das Einmaleins der Strukturreformen

Markus Diem Meier

Ein verringerter Schutz für Beschäftigte verschärft eine Krise weiter: Ladenschluss beim Toro Store im spanischen Málaga. Foto: Jon Nazca (Reuters)

Das dritte Kapitel des «World Economic Outlook», das der Internationale Währungsfonds (IWF) wie immer vor dem Rest dieses Berichts und im Vorfeld der Frühjahrstagungen publiziert, geht intensiver als schon frühere Studien des Fonds auf die Wirkungsweise von Strukturreformen ein.

Das Thema ist von grosser politischer Brisanz im Zusammenhang mit der Eurokrise. Hier sind es vor allem die Kernländer wie Deutschland, die als Ursache vor allem auf mangelhafte Wirtschaftsstrukturen in den Peripherieländern hinweisen, während andere auf die harten Sparschnitte hinweisen, die dort jegliches Wachstum verunmöglichen oder sogar – wie in Griechenland – zu einer schweren Depression geführt haben, die nach wie vor andauert.

Der IWF unterscheidet zwischen zwei Arten von Strukturreformen:

  1. Reformen auf den Produktmärkten: Damit ist ein Abbau von Hindernissen für einen freien Austausch von Gütern und Dienstleistungen gemeint. Solche Hindernisse bestehen zum Beispiel in Gesetzen, Regeln und Verhaltensweisen, die neuen Anbietern den Marktzutritt verunmöglichen oder erschweren, sodass die bestehenden Anbieter keinem Wettbewerbsdruck durch günstigere Preise, Innovationen oder eine bessere Qualität ausgesetzt werden.
  2. Reformen auf den Arbeitsmärkten: Hier ist unter anderem eine Öffnung der Arbeitsmärkte gemeint. Das heisst zum einen, Beschäftigte sollen leichter entlassen werden können, sodass sie auch eher eingestellt werden. Zum anderen sollen neu in den Arbeitsmarkt Eintretende mit den «Insidern», die schon feste Stellen haben, in Konkurrenz treten können. Vor allem in südlichen Euroländern bleiben dank dem speziellen Schutz der Insider vor allem Junge aussen vor. Ihnen bleiben nur die (Jugend-)Arbeitslosigkeit oder schlecht bezahlte temporäre Jobs. Aber auch der Abbau von hohen Arbeitslosen- und anderen Sozialgeldern und deren Bezugsdauer wird genannt, weil sie den Anreiz mindern, sich um Jobs zu bemühen. Der Abbau von hohen auf den Löhnen erhobenen Sozialabgaben und Steuern ist ein weiteres Reformthema, da sie die Arbeitskosten erhöhen und dennoch das verfügbare Einkommen schmälern. Zu den Arbeitsmarktreformen zählen ausserdem Massnahmen, die die Wiedereingliederung von Arbeitslosen fördern.

Was sich Ökonomen grundsätzlich von Strukturreformen erhoffen, ist eine höhere Produktivität (Output pro Input) der Wirtschaft. Die Begründung in kürzester Form: Auf liberalisierten Produkt- und Arbeitsmärkten steigt für alle der Anreiz, die besten Produkte und Leistungen möglichst kostengünstig anzubieten. Die menschlichen und sachlichen Ressourcen fliessen so in ihre effizienteste Verwendung. Dabei ist umgekehrt natürlich nicht gemeint, jeder Eingriff in die Wirtschaft, jede Schutzmassnahme für Beschäftigte oder jede Arbeitslosenunterstützung sei schädlich. Das gilt nur für ein Ausmass, das die Produktivität schwächt.

Warum eine erhöhte Produktivität wichtig ist, war bereits in diesem Beitrag Thema. Wie dort schon ausgeführt, ist eine zu geringe Produktivität ein weltweites Problem, das nicht nur auf Messprobleme zurückgeht – siehe dazu auch hier. Besonders ausgeprägt ist dieses Problem in der Eurozone, was der IWF in seinem Text besonders betont.

Eine höhere Produktivität erhöht vor allem das sogenannte Wirtschaftspotenzial, das heisst, eine Volkswirtschaft kann dann mehr an Produkten und Dienstleistungen herstellen. Fehlt es aber in einer Volkswirtschaft an genügend (Gesamt-)Nachfrage – weil der Staat oder die Konsumenten mehr sparen wollen, als Unternehmen zu investieren bereit sind, und auch die Exporte zu gering sind, um den inländischen Nachfragemangel auszugleichen –, dann nützt ein höheres, aber nicht ausgelastetes Wirtschaftspotenzial wenig. Zumindest mittel- bis langfristig gleichen sich aber Nachfrageschwächen aus – so die Überzeugung der meisten Ökonomen.

Vor diesem Hintergrund hat denn auch der IWF die Wirksamkeit von Strukturreformen untersucht, wobei er sich einerseits auf ein neues komplexes ökonomisches Modell (der Sorte DSGE) gestützt hat, aber auch auf neue umfassende Daten aus den entwickelten Ländern über die letzten 40 Jahre. Die Beurteilung je der Absatzmärkte und der Arbeitsmarktreformen erfolgt dabei gemäss den folgenden Kriterien:

  • Dem Zustand der Gesamtwirtschaft, wobei zwischen «Normal Economic Conditions» (normale Konjunkturlage, keine Krise und auch kein Boom), «Weak Economic Conditions» (schlechte Konjunkturlage, mit Rezession oder sogar Depression) und «Strong Economic Conditions» (Hochkonjunktur, bzw. Boom) unterschieden wird.
  • Der Dauer, bis die betrachteten Strukturreformen auf den Produktmärkten und den Arbeitsmärkten wirken, wobei zwischen kurzfristiger («Short Term») und mittelfristiger Wirkung («Medium Term») unterschieden wird. Für jeden oben genannten Zustand der Volkswirtschaft wird schliesslich untersucht, in welcher Frist er wirkt.
  • Bei den Arbeitsmärkten werden die bereits oben beschriebenen möglichen Strukturmassnahmen einzeln untersucht: die Wirkung eines Abbaus des Kündigungsschutzes («Employment Protection Legislation»), die Wirkung eines Abbaus der Arbeitslosengelder («Unemployment Benefits»), die Wirkung einer Verringerung von Steuern und Sozialabgaben, die auf den Löhnen erhoben werden («Tax Wedge») und die Wirkung von aktiven Massnahmen zur Wiedereingliederung von Arbeitslosen («Active Labour Market Policies»).

Die Matrix unten fasst die Ergebnisse zusammen. Ein Pluszeichen steht für einen positiven Effekt auf die gesamtwirtschaftliche Lage durch die jeweilige Strukturmassnahme, ein negatives Zeichen für einen negativen Effekt. Zwei dieser Zeichen bedeuten einen besonders starken positiven oder negativen Effekt.

Schauen wir uns die wichtigsten Ergebnisse aus der Studie an:

  • Reformen bzw. Liberalisierungen auf den Produktmärkten haben für eine wirtschaftliche Verbesserung eine grössere Wirkung als eine Aufhebung des Kündigungsschutzes auf den Arbeitsmärkten.
  • Befindet sich eine Volkswirtschaft hingegen in der Krise, haben auch Produktmarktreformen kurzfristig eine geringere Wirkung als mittelfristig. Das liegt daran, dass es einige Zeit dauert, bis sich die stärkeren Wettbewerbsanzreize auch in einer höheren Produktivität der Gesamtwirtschaft niederschlagen. 
  • In der Krise wirkt sich Aufhebung des Kündigungsschutzes in kurzer Frist negativ und in der mittleren Frist sogar sehr negativ aus. Das liegt vor allem daran, dass die Entlassenen in einer Phase mit einer bereits sehr hohen Arbeitslosigkeit kaum einen anderen Job finden. In einer normalen Wirtschaftsphase hat diese Massnahme hingegen keine statistisch signifikanten positiven oder negativen Wirkungen.
  • Ebenfalls negativ wirkt sich kurzfristig die Kürzung der Arbeitslosenunterstützung in einer Krise aus. Das wird damit begründet, dass eine solche Phase durch eine fehlende Nachfrage gekennzeichnet ist. Die Nachfrage sinkt durch die geringeren Zahlungen an die Arbeitslosen – von denen es in dieser Phase besonders viele gibt – weiter, was die Krise zusätzlich verschärft.
  • Die Senkung oder Loslösung von Steuern und Sozialabgaben auf den Löhnen wirkt sich, wie auch aktive Arbeitsintegrationsmassnahmen, ausser in einer Hochkonjunktur in allen Wirtschaftslagen und sowohl kurz- wie langfristig sehr positiv aus. Einerseits sinken dadurch die Arbeitskosten, zweitens befördert das die Nachfrage, weil den Beschäftigten ein höheres verfügbares Einkommen verbleibt. Entscheidend ist allerdings, dass der Staat in dieser Wirtschaftsphase den Einnahmeausfall nicht durch Einsparungen andernorts kompensiert.
  • In einer Hochkonjunktur haben sowohl Produktmarktreformen wie auch eine Lockerung des Kündigungsschutzes oder eine gekürzte Arbeitslosenunterstützung eine positive Wirkung, mittelfristig sogar eine sehr positive.

Fazit 

Der Gegensatz zwischen einer Nachfrage- und einer Strukturpolitik macht wenig Sinn. Was am meisten bringt, kommt sehr auf die konkrete Wirtschaftslage an. In einer Konjunkturkrise steht die Stützung der Nachfrage im Vordergrund und alle Massnahmen, die die Nachfrage schwächen, verschlimmern die Lage weiter. Das gilt besonders für Arbeitsmarktreformen wie ein gelockerter Kündigungsschutz oder eine Senkung der Arbeitslosengelder.

Allerdings stellt der Fonds in seiner Untersuchung auch fest, dass sich Strukturreformen in einer Krise eher durchsetzen lassen, weil dann die politische Gegenwehr geringer ist als in Zeiten, in denen es laufend mehr zu verteilen gibt und ein Verzicht schwerer zu vermitteln ist. Um diesen Widerspruch zwischen den Chancen zur Einführung von Strukturreformen und ihrer ökonomischen Wirksamkeit in einer Krise zu lösen, empfiehlt der Fonds die folgenden beiden Strategien:

  1. Eine klare Priorisierung und Zeitplanung von Strukturreformen: So sind in einer schwachen Wirtschaftslage zum Beispiel Produktmarktreformen, ein Abbau von Abgaben auf Löhnen und aktive Arbeitsintegrationsmassnahmen am sinnvollsten. Die übrigen Massnahmen (tiefere Bezüge für Arbeitslose oder ein gesenkter Kündigungsschutz) können aber bereits beschlossen werden und an die Bedingung geknüpft werden, dass sie erst in guten konjunkturellen Umständen gelten.
  2. Alle Strukturmassnahmen, die bereits in der Krise eingeführt werden, sollten durch konjunkturelle Stimulierungsmassnahmen ergänzt werden, etwa durch staatliche Mehrausgaben (vor allem, wenn die Geldpolitik an ihr Limit geraten ist). Dass der IWF hier vor allem an Investitionen in die Infrastruktur denkt, hat er schon mehrfach betont.

Die Erkenntnisse der IWF-Ökonomen können auch als klare Kritik an der eigenen Institution gelesen werden, die gerade etwa in Griechenland als Teil der Troika sehr viel mehr Wert auf Arbeitsmarktreformen gelegt hat, als auf eine Öffnung der Produktmärkte, was in Griechenland besonders viel gebracht hätte. An kompensierende Mehrausgaben, um die durch die Arbeitsmarktreformen weiter einbrechende Nachfrage zu kompensieren, war ohnehin nicht zu denken. Im Gegenteil dazu wurden besonders harte Spareinschnitte gefordert. Die schwere Depression in dem Land ist keine Überraschung. Mehr dazu in einem anderen Beitrag.