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Die Schuldenbremse ist besser als ihr Ruf

Andreas Neinhaus

Alles im Lot: Ueli Maurer verkündet als Finanzminister regelmässig Haushaltüberschüsse. (Foto: Peter Klaunzer / Keystone)

Die Lage der öffentlichen Haushalte in der Schweiz ist glänzend. 2017 schlossen sie zum dritten Mal in Folge mit einem Überschuss ab. 2018 und 2019 dürfte sich das gemäss Eidgenössischer Finanzverwaltung (EFV) kaum ändern. «Angesichts dieser positiven Lage können in den nächsten Jahren vor allem Bund, Kantone und Sozialversicherungen von einer Entschuldung ausgehen», schreibt die EFV in einer Mitteilung.

Quelle: EFV

Wie der Chart zeigt, hat der Bund seine Schulden seit 2003 von rund 120 auf unter 100 Milliarden Franken verringert – eine Erfolgsbilanz, die im Ausland ihresgleichen sucht. Das ist auch ein Ergebnis der Schuldenbremse, die im Jahr 2003 mit dem Ziel eingeführt wurde, den Verschuldungstrend der öffentlichen Haushalte zu stoppen. Seither wird bei der Budgetierung der Konjunkturverlauf berücksichtigt: In wirtschaftlich schwierigen Zeiten sind Defizite zugelassen, dafür müssen in Boomjahren Überschüsse erwirtschaftet werden, sodass die Haushaltslage mittelfristig ausgeglichen bleibt.

Genau an diesem Punkt häuft sich die Kritik an der Schweizer Praxis: Es wird befürchtet, dass der Mechanismus viel zu stark bremst. Der Bund erzielt nicht nur regelmässig Haushaltsüberschüsse. Ausserdem fallen sie meist höher aus als veranschlagt wurde. Letztes Jahr betrug das Plus 2,9 Milliarden statt der geplanten 300 Millionen Franken. Auf diese Weise bleiben Ausgabenspielräume ungenutzt. Manches politische Vorhaben wird in die Schublade verfrachtet mit dem Argument, dazu fehle das Geld, obwohl es am Ende doch vorhanden wäre. Steckt dahinter eine bewusste Strategie des Finanzdepartements? Nutzt Bern die Schuldenbremse, um eine Austeritätspolitik durch die Hintertür zu betreiben?

Unsicherheitsfaktor Mehrwertsteuer

Christoph Schaltegger und Michele Salvi von der Universität Luzern widerlegen in einem lesenswerten Beitrag in der «Volkswirtschaft» diese These von der politisch motivierten Fehlkonstruktion der Schuldenbremse. Dazu vergleichen sie unter anderem die Genauigkeit der Budgetierung mit dem Ausland. Tatsächlich überschätzen seit 2003 die Voranschläge tendenziell die Staatsausgaben. Allerdings geschieht das auch in Deutschland. Es scheint sich also eher um einen allgemeinen Trend zu handeln und weniger um ein Problem der Schuldenbremse.

Das grössere Problem ergibt sich auf der Einnahmenseite: Die Schweiz prognostiziert die Staatseinnahmen viel weniger genau als Deutschland und Österreich. Das sei primär auf die Verrechnungssteuer zurückzuführen, erläutern die Experten. Wie viel Geld diese in die Staatskasse spült, hänge von den Unternehmensabschlüssen und den ausgeschütteten Dividenden ab. Hinzu komme als weiterer Unsicherheitsfaktor der Zeitpunkt der Rückforderung. «Gerade in Zeiten von Negativzinsen sind die Anreize für verzögerte Rückforderungen gross», schreiben die beiden Wissenschaftler. Trotz neuem Schätzmodell bleibe das Volumen der Verrechnungssteuer nur schwer prognostizierbar und schwanke stark. Deshalb liege die Budgetierung so oft daneben.

Beim Lesen der Studie kommt einem unweigerlich in den Sinn, wie schwierig es ist, allein schon den Verlauf der Konjunktur richtig abzuschätzen. Obwohl das doch die Voraussetzung für das Funktionieren der Schuldenbremse ist.

Wachstum wird regelmässig zu tief eingeschätzt

Gehen wir einen Schritt zurück. Die Schuldenbremse sorgt dafür, dass sich die staatlichen Ausgaben nach den Einnahmen richten. Konjunkturelle Bewegungen auf der Einnahmenseite werden über den sogenannten Konjunkturfaktor aufgefangen. Dieser entspricht dem Quotienten aus dem geschätzten realen Bruttoinlandprodukt (BIP) gemäss langfristig geglättetem Trend und dem voraussichtlichen realen BIP im Jahr, für das der Voranschlag gilt.

Der einzige Haken: Die BIP-Werte sind nicht definitiv. Sie werden noch Jahre nach der ersten Veröffentlichung der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (VGR) durch das Bundesamt für Statistik revidiert. Interessanterweise weist die VGR sie anfangs fast immer zu gering aus. Allein in den vergangenen 14 Jahren musste das offizielle reale BIP-Wachstum fast jedes Mal nachträglich nach oben korrigiert werden. Das tatsächliche Wirtschaftswachstum fiel in der Regel 0,2 Prozentpunkte höher aus als ursprünglich gedacht (beispielsweise in den Jahren 2005, 2006, 2007 und 2016). Nur 2011 wurde es nachträglich herabrevidiert.

Besonders gross war der Korrekturbedarf beim BIP von 2008: Die erste VGR vom August 2009 ergab, dass die Wirtschaft im Vorjahr real um 1,8 Prozent gewachsen war. Ein Jahr später wurde der Wert auf 1,9 Prozent erhöht. Es dauerte bis ins Jahr 2012, als statistisch feststand, dass die Schweizer Wirtschaft 2008 vielmehr um 2,2 Prozent expandiert hatte. Nur interessierte sich dann kaum noch jemand dafür.

Ähnlich das BIP von 2014: Erst letztes Jahr wurde bekannt, dass das damalige Wirtschaftswachstum 2,4 Prozent betragen hatte und nicht 1,9 Prozent, wie bei der ersten VGR im Jahr 2015 herausgekommen war. Derselbe Fehler wiederholte sich beim BIP von 2015, dem Jahr des Frankenschocks: Statt nur um 0,8 Prozent (gemäss VGR von 2016) war die Wirtschaft in jenem Schicksalsjahr um 1,3 Prozent gewachsen. Auch das wissen wir erst seit letztem August.

Stabile Ausgaben

Wenn schon die tatsächlichen Werte so unsicher sind, wie schwierig ist es dann, sie richtig vorherzusagen? Wirtschaftsprognosen gleichen da schon eher einem Wettschiessen auf ein bewegliches Ziel.

Kritiker der Schuldenbremse sollten auch das berücksichtigen. Sie hat trotz dieser schwierigen Umstände gut funktioniert. Schaltegger und Salvi belegen darüber hinaus: Die Schuldenbremse führte nicht dazu, dass der Bund die Ausgaben zu stark einschränkte. Von 2008 bis 2013 sind sowohl die Bundesausgaben als auch das BIP um 41 Prozent gestiegen. Die Ausgabenquote ist also stabil geblieben.