Meinungen

OECD-Mindeststeuer – Zumutung und Chance

Der politische Spielraum bei den Unternehmenssteuern wird eng. Dagegen kann und sollte die Schweiz die natürlichen Personen steuerlich entlasten. Ein Kommentar von Christoph A. Schaltegger.

Christoph A. Schaltegger
«Es ist zu befürchten, dass mit dem Fixieren der Steuerschraube nun der Wettbewerb um Subventionen und Steuervergünstigungen für Unternehmen eine neue Qualität erreicht.»

Man sollte zurückhaltend sein, Ereignisse als historisch zu bezeichnen. Wenn es der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) bis 2024 tatsächlich gelingt, die globale Mindeststeuer für Unternehmen zu realisieren, dann wäre das allerdings wahrlich historisch, und die Vorzeichen stehen günstig für die mächtigen Technokraten der OECD. Mit dem Projekt wird eine weltweite Einigung auf Richtlinien zur Unternehmensbesteuerung Wirklichkeit: Die auf einer gemeinsamen Basis ermittelten Steuern auf den weltweiten Gewinn fallen unabhängig vom Standort des Unternehmens nie mehr unter die Schwelle von 15%, und für die Länder mit grossem Binnenmarkt bleibt von den sehr umsatzstarken Unternehmen mehr an Steuereinnahmen hängen als bisher.

Spätestens seit der Jahrtausendwende fokussiert die OECD auf die Eindämmung des internationalen Steuerwettbewerbs. Mit der verstärkten Kapitalmobilität sank der politische Freiheitsgrad in der nationalen Steuerpolitik. Dies befeuerte Befürchtungen eines ruinösen Steuersenkungswettlaufs. Die OECD liess sich nur zu gerne als Interessenvertreterin der grossen Mitgliedländer mit oft üppigen Staatsquoten einspannen und entwickelte mit schwarzen und grauen Listen Gruppendruck zur Angleichung der internationalen Steuerpolitik. Die OECD-Mindeststeuer ist der Höhepunkt dieser Bestrebungen hin zu einem internationalen Steuerkartell.

Die Schweiz gehört heute zu den weltweit attraktivsten Steuerstandorten im Bereich des Unternehmensgewinns. Mit 18 von 26 Kantonen, die einen statutarischen Steuersatz von unter 15% verlangen, gibt es in der OECD kaum günstigere Standorte. Freilich sind dabei besondere Steuerberechnungsvorschiften und Staatsbeihilfen noch nicht berücksichtigt, sodass sich das Bild je nach Unternehmen oder Branche etwas anders gestalten kann. Aber die grundsätzliche Situation ist klar: Wenn die globale Mindeststeuer der OECD tatsächlich wirksam sein soll, dann wird die Schweiz wohl zentral auf dem Radar sein.

Schweiz navigiert zwischen Skylla und Charybdis

Wie ist die Schweiz konkret betroffen? Säule eins der Mindeststeuer tangiert weniger als zehn Unternehmen, Säule zwei circa 200 Schweizer Unternehmen plus rund 2000 Schweizer Tochtergesellschaften ausländischer Konzerne. Die geringe Zahl an Unternehmen darf jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass es um ein grosses Steueraufkommen geht.

Die Impact-Analyse der OECD schätzt, dass die Niedrigsteuerländer durch Säule eins zwischen 3,9 und 5,9% ihres Steuerertrags verlieren könnten. Säule zwei tangiert potenziell eine weitaus breitere Steuerbasis. Wie genau die Niedrigsteuerländer betroffen sind, hängt allerdings von den Anpassungsstrategien ab. Dies kommt in den Szenarien der OECD zum Ausdruck, die für die Niedrigsteuerländer einen Verlust an Steuerertrag von 2,5% bis zu einem Mehrertrag von 15% schätzen.

Ökonomen gehen davon aus, dass die Steuereinnahmen aus den in die Schweiz verlagerten Unternehmensgewinnen zwischen 8,4 und 10,5 Mrd. Fr. betragen. Selbst wenn das Gros der Unternehmensgewinne in der Schweiz verbleibt, könnten folglich beachtliche Mindereinnahmen resultieren. Wenn man berücksichtigt, dass die Schweiz insgesamt etwa 24,6 Mrd. Fr. an Gewinnsteuern einnimmt und diese Steuerzahlungen sehr stark auf wenige gewinnintensive Gesellschaften konzentriert sind, wird die exponierte Lage des Landes augenscheinlich.

Damit ist klar: Die Schweiz navigiert in den steuerpolitischen Gewässern der OECD zwischen Skylla und Charybdis. Passt sie sich an, stehen beträchtliche Steuereinnahmen auf dem Spiel. Ignoriert sie dagegen das Soft Law der OECD, wird sie bald international geächtet und erscheint auf schwarzen oder grauen Listen. Ausserdem könnte dann das Ausland den Gewinn schweizerischer Unternehmen nachbesteuern.

Die gesetzlichen Körperschaftssteuersätze in den OECD-Ländern sind seit 1985 stark gesunken. Die Mindeststeuer wird daher gerne mit Verweis auf einen weltweit ruinösen Steuerwettbewerb gerechtfertigt, der zur Unterminierung des Wohlfahrtsstaats und zu einer mangelnden Bereitstellung öffentlicher Leistungen führe.

Wettbewerbsökonomische Überlegungen wichtig

Aussagekräftiger zur Einordnung des Steuerwettbewerbs sind aber die effektiven Durchschnittssteuersätze, weil sie die Steuerbasis berücksichtigen. Hier zeigt sich Interessantes: Das Steueraufkommen ist trotz sinkender Steuersätze stabil geblieben. Der Steuerwettbewerb hat also dazu geführt, dass kleinere Länder ihre Standortattraktivität steigern mussten, während grössere Länder ihre Steuerbasis anderweitig ausgeweitet haben.

Eine interessante Studie in diesem Zusammenhang stammt vom Ökonomen Clemens Fuest und Co-Autoren aus dem Jahr 2020. Sie zeigen am Beispiel deutscher Unternehmen auf, dass die Standardsteuersätze im internationalen Wettbewerb an Bedeutung verlieren. Die Steuerzahlungen von Unternehmen relativ zu ihrer Wertschöpfung blieben trotz der sinkenden Steuersätze stabil. Die Autoren identifizieren als Grund für diese Entwicklung die deutliche Zunahme von Unternehmensgewinnen und somit der Steuerbasis. Diese Steuerbasis ist allerdings sehr schmal – die Gewinnsteuereinnahmen basieren auf wenigen gewinnintensiven Gesellschaften. Der steigende Gewinn deutet also auf eine steigende Marktkonzentration hin. Demnach spielen wettbewerbsökonomische Überlegungen eine Rolle und nicht nur der Steuerwettbewerb.

Dass die OECD-Minimalsteuer die internationale Steuerpolitik insgesamt fairer und effizienter macht, darf vor diesem Hintergrund bezweifelt werden. Im Gegenteil, es ist zu befürchten, dass mit dem Fixieren der Steuerschraube nun der Wettbewerb um Subventionen und Steuervergünstigungen für Unternehmen mit seiner Anfälligkeit für Lobbyismus für Partikularinteressen eine neue Qualität erreicht: Die schöne neue OECD-Steuerwelt als Eldorado der gut bezahlten «Beutejäger» für Steuerausnahmen und staatliche Unterstützung.

Die Steuerrevolution der OECD wird sich kaum abwenden lassen. Aus meiner Sicht gilt es, aus den neuen Entwicklungen zwei Lehren zu ziehen.

Erstens: Der steuerpolitische Spielraum wird im Bereich der Unternehmenssteuern auf absehbare Zeit gering bleiben. Die Vorgaben so einzuhalten, dass eine internationale Ächtung abgewendet werden kann, ist daher klug. Weniger klug wäre es, jetzt als Reaktion darauf in einen Subventionswettbewerb einzutreten. Eine breite, allgemein gültige und verlässliche Steuerbasis ist aus ordnungspolitischen Gründen entscheidend, um nicht in die Geiselhaft der Sonderinteressen zu geraten. Ausserdem wird auch auf diesem Gebiet der Freiheitsgrad zusehends durch internationale Vorgaben eingeengt.

Den Finanzausgleich anpassen

Zweitens: Es braucht eine ganzheitliche Betrachtung der Standortattraktivität. Für Standortentscheide sind die Steuern auf Ebene der natürlichen Personen gerade für eine kleine und offene Volkswirtschaft mit attraktiven Lebensbedingungen von zunehmender Bedeutung. Hier sind erstens die steuerpolitischen Vorgaben viel weniger einengend, und zweitens ist die Schweiz bei der Einkommens- und vor allem der Vermögenssteuer höchstens internationale Mittelklasse. Es besteht also genügend Spielraum, sich in diesem Feld besser zu positionieren und das Einkommen sowie das Vermögen der natürlichen Personen steuerlich zu entlasten.

Es bedürfte hier jedoch eines ersten Schritts bei der Anpassung des Nationalen Finanzausleichs. Heute privilegiert er die Unternehmenssteuereinnahmen, indem er sie mit einem Abschlag von etwa zwei Dritteln in die Finanzkraft der Kantone einrechnet. Ob dies in der neuen OECD-Steuerwelt immer noch sinnvoll ist, sollte diskutiert werden. Ein Abschlag für die natürlichen Personen würde es für die Kantone interessant machen, den Fokus auf die arbeitende Bevölkerung zu legen.

Leser-Kommentare

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Peter Winkler Winkler 17.03.2022 - 11:38

Die Idee ein en Abschlag fuer natuerliche Personen sollte spezifiziert werden. Die Schweiz ist wegen der Vermoegenssteuer guenstig fuer Unter- nehmen und teuer fuer Personen, insbesondere Fuer Rentner. Der Gewinn eines Arbeitslebens schrumpft automatisch!