Dossier-Bild Ein Artikel aus dem Dossier Die Altmeister der Ökonomie
Märkte / Makro

Ökonomie ohne Staatsromantik

James M. Buchanan forderte Verfassungsschranken, um Politiker zu zwingen, nicht nur im eigenen Interesse und in demjenigen ihrer Wählergruppen zu handeln.

Einer hat immer gewarnt: Demokratisch gewählte Politiker sind nicht Erleuchtete, sondern ganz gewöhnliche Menschen. Sie orientieren sich nicht (nur) selbstlos am langfristig Besten für alle, sondern verfolgen sehr wohl (auch) persönliche Anliegen; sie sind heillos verstrickt in die Anreizsysteme, die sich aus den Interessen ihrer Wählerschichten ergeben. Einer hat immer gefordert: Es hilft kaum, nur die Akteure im politischen Spiel auszutauschen – vielmehr geht es darum, die Spielregeln der Politik zu ändern.

Dass heute hier und dort zaghaft über Verfassungsnormen nachgedacht wird, um solideres Haushalten zu erzwingen – die Schweizer Schuldenbremse ist ein noch rares Beispiel solcher Einsicht –, ­bestätigt, worauf dieser eine Jahrzehnte den Finger gelegt hat: Demokratische Systeme haben Konstruktionsfehler. Etwa den, dass Politiker gerne mehr Geld umverteilen, als in der Kasse ist, jedoch nicht so gerne die Steuern erhöhen.

Dieser eine hiess James Buchanan. Dass er zu so gut geerdeter, nüchterner politischer Ökonomie finden würde, war ihm durchaus in die Wiege gelegt; der ­akademische Ruhm, den er damit erwarb, jedoch ganz und gar nicht. Buchanan stammte nämlich aus Gum, bei Murfreesboro, im Rutherford County, mitten in Tennessee: von hinter dem Wald, weitab des hablichen Bildungsbürgertums. Der Junge musste zu Hause auf der ärmlichen Farm kräftig anpacken und besuchte ­bescheiden dotierte öffentliche Schulen. Früh lernte er eine erste ökonomische Lektion: Der Hof gehörte einer Erben­gemeinschaft – sein Vater hatte keinen ­Anreiz, zu investieren, nur auszubeuten.

Navy, Chicago und Italien

Jim fiel das Ackern wie auch das Lernen auffallend leicht. Der Bauernbub war auch ein Bücherwurm – und ein Baseball­spieler, doch Homeruns gelangen ihm weniger häufig als Spitzennoten.

Nach dem Schulabschluss konnte Buchanan ein ­provinzielles Lehrerseminar absolvieren; für ein gediegenes College reichte das Geld nicht. Darauf folgte ein Abschluss in Ökonomie an der Staatsuniversität.

Den anschliessenden Kriegsdienst genoss Buchanan als Weiterbildung. Er wurde zur Navy aufgeboten und besuchte zunächst eine ­Kadettenschule in New York. Dort lernte er eine ­weitere Lektion, als ihm, trotz bester Leistungen, für Klassenchefehren Herrensöhnchen aus den Ostküstenmetropolen vorgezogen wurden. Buchanan diente sich danach auf Ha­waii (wo er seine Frau kennenlernte, die in einem Lazarett Verwundete pflegte) und Guam als Stabsoffizier unter Admiral Nimitz hoch. Er kriegte aus unmittelbarer Nähe mit, dass auch höchstdekorierte Kommandeure bloss Menschen sind. Nach Kriegsende wäre Buchanan beinahe Berufssoldat geworden.

Er traf jedoch eine Wahl – «Choice» wurde für Buchanan zum Konzept, auf dem er sein Gedankengebäude aufbaute –, und zwar für eine wissenschaftliche Laufbahn.

Dank eines Veteranenstipendiums konnte er es sich leisten, an der für ihr prickelndes intellektuelles Klima berühmten Universität von Chicago ein Doktorandenstudium aufzunehmen. Wie viele junge Akademiker seiner Generation empfand sich Buchanan als «libertären Sozialisten», mit Betonung des Adjektivs. Wenige Wochen des Studiums unter Frank Knight genügten für die Konversion zum Anhänger freier Märkte; er empfand sich danach zeitlebens als klassischen Liberalen.

Knight beeindruckte Buchanan letztlich weniger mit dem, was er lehrte, sondern damit, wie er das tat: mit Kritik an allem und jedem. Knight liess grundsätzlich nichts als unantastbar gelten. Eine zweite grosse Inspirationsquelle war der schwedische Ökonom Knut Wicksell, auf dessen nahezu vergessene «Finanztheoretische Untersuchungen» (1896) Buchanan in einer Bibliothek stiess. Wicksell forderte die Ökonomen auf, nicht länger naiv Regierungen zu beraten, denn sie schätzten diese falsch ein: als uneigennützig die Wohlfahrtsfunktion maximierend statt als gelenkt von persönlichen und Wählerinteressen agierend. Wicksell hatte damit bereits früh auf den Punkt gebracht, was Buchanan umtrieb.

1955/56 verbrachte Buchanan ein Studienjahr in Italien, wo er sich mit der Schule der «scienza delle finanze» befasste und zu Exponenten wie Luigi Einaudi (der gerade zuvor Staatspräsident gewesen war) Kontakt fand. Die Italiener verlangten, dass in jede Theorie des öffentlichen Finanzwesen ein Staatsmodell zu integrieren sei, weil das Verhalten der Politiker keine exogene Grösse, sondern in solchen Gedankengebäuden relevant sei; Finanzwissenschaft müsse mehr sein als Saldenmechanik. Alltäglicher: Buchanan erfuhr hautnah die abgebrühte, schier ­zynische Auffassung der italienischen Schule von der Politik und den Politikern. Aus Perugia und Rom nahmen er und seine Frau überdies eine dauerhafte Liebe zur Cucina italiana mit nach Hause.

Public Choice

Als «Politik ohne Romantik» hat Buchanan die Tonart seiner Denkrichtung verstanden, die er über Jahrzehnte an verschiedenen Universitäten in Virginia pflegte (von wo auch der von ihm verehrte Verfassungsvater James Madison stammte). Zusammen mit Kollegen und Studenten ­betrieb er hierfür ein eigens gegründetes akademisches Institut. Diese Schule stand ausserhalb des damaligen Mainstreams, sowohl was das Erkenntnisinteresse wie auch die unprätentiösen Domizile betraf. Die Aussenseiterposition verband Buchanan mit den «Österreichern»; als er erst in den Sechzigerjahren Hayek und Mises entdeckte, sah sich Buchanan in seinem Denken und Wirken bestätigt.

An der verglichen mit den Dixie-Schulen viel prestigeträchtigeren University of California, Los Angeles, hielt es Buchanan nur ganz kurz aus, weil er die Feigheit des Rektorats gegenüber den randalierenden Studenten – anno 1968 – nicht ertrug. Früher schon hatte er ein Angebot seiner Alma Mater Chicago vorliegen, doch wollte Buchanan sich unbeeinflusst weiterentwickeln, ohne Rücksichtnahme auf für seinen Geschmack zu dominante Figuren wie namentlich Milton Friedman.

Das gelang ihm unter dem Titel Public Choice, der Theorie von der kollektiven Entscheidungsfindung (mitunter ist die Rede von der «School of Virginia»). Diese Denkrichtung wendet ökonomische Instrumente auf politische Wissenschaften an; sie untersucht, nach welchen Mustern Bürger und Staat interagieren, und will so der Wirtschaftswissenschaft auch gesellschaftspolitische Relevanz zurückgeben.

Public Choice legte von Beginn weg, damals fast ketzerisch, den Schwerpunkt auf Grenzen und Versagen der Politik statt auf vermeintliches Marktversagen und therapierende staatliche Intervention. Sie geht aus vom Modell des Homo oeconomicus, des – wie im Tausch auf dem Markt – auf Basis rationaler Kosten-Nutzen-Abwägungen entscheidenden Individuums. Das kann ein Bürger, ein Bürokrat oder ein Politiker sein – gar ein Notenbanker: «Easy Money» sei für den kostengünstiger zu vertreten als hohe Zinsen, sagt Buchanan.

Dem Staat kommt in diesem Kontext die Funktion des Rechtsschutzes zu und, im Rahmen der Verfassung nachgelagerter gesellschaftlicher Abkommen, das Bereitstellen öffentlicher Güter. Dieser Gesellschaftsvertrag ist also nicht soziologisch oder sozialphilosophisch, sondern öko­nomisch motiviert: als vertragliches, im besten Fall einstimmig verabschiedetes Arrangement «rationaler Egoisten», die, obzwar interessegeleitet, in Frieden und Wohlstand miteinander leben wollen.

1962 veröffentlichte Buchanan, der fortwährend mit Bienenfleiss publizierte, zusammen mit Gordon Tullock ein Werk, das als ein Grundstein von Public Choice bezeichnet werden darf: «The Calculus of Consent. Logical Foundations of Constitutional Democracy». Es beschreibt eine realistische politische Ökonomie des Verhaltens von Politikern, die unter Berücksichtigung des Einflusses von Interessengruppen und unvollständiger Information der Wähler gewählt werden. Buchanan und Tullock fragen eindringlich, weshalb denn angenommen werde, eine politische Intervention werde ein auf «Marktversagen» zurückgeführtes Problem auf jeden Fall lösen, wo doch staatliche wie private Akteure eigene Interessen verfolgten.

Konstitutionelle Ökonomik

Buchanan wandte dieses abgebrühte Verständnis des politischen Prozesses besonders auf fiskalpolitische Entscheide an. Ihn beunruhigte und beschäftigte das Wachstum des Staates und der Staatsschulden. Im Buch mit dem doppeldeutigen Titel «Democracy in Deficit» (1977; mit Koautor Richard Wagner) rechnete Buchanan mit der vulgärkeynesianischen Haushaltspolitik ab («Keynesian-inspired budgetary anarchy»), besonders in den USA.

Er schlug, erfolglos, einen Verfassungszusatz vor, der Ausgleichsmechanismen in der Budgetpolitik verankert hätte. Werde ein Politiker abgewählt, weil er ­verfassungsrechtlich gezwungen sei, den Haushalt auszugleichen, möge das zwar unter Umständen bedauerlich sein, doch kein nationales Unglück. Könnten jedoch gewählte Politiker – «deren Torheit ist unsere Torheit» – vermeiden, ihren Wählergruppen auch mal Nein zu sagen, dann untergrabe dies Wohlstand und Freiheit der jeweiligen Nation.

Indem Buchanan nach solchen Spiel­regeln suchte, die am ehesten geeignet wären, Politiker zu zwingen, trotz ihrer Neigung zu persönlicher kurzfristiger Nutzenmaximierung (möglichst hohe Steuereinnahmen, Wiederwahl) das Gemeinwohl im Auge zu halten, schuf er eine konstitutionelle politische Ökonomie.

Buchanan kategorisierte seine Geisteshaltung selbstbewusst als «American Provincial»; die Konzentration auf die Unterscheidung grundlegender Regeln der Politik von der praktischen Politik innerhalb dieser Regeln führte er zurück auf das uramerikanische Hochhalten der «Constitution». Dennoch hatte Buchanan stets den Eindruck, aus der Heimat weniger Echo zu hören als aus Europa – auch aus der Schweiz: 1984 verlieh ihm die Universität Zürich die Ehrendoktorwürde.

1986 dann der Ritterschlag: Nobelpreis. Buchanan war vom Aussenseiter zum Star avanciert. Dass manche Kollegen die Nase rümpften, hatte mit Missgunst und ideologischem Hochmut zu tun, nicht mit ­Irrelevanz von Buchanans Werk. Was er an der Feier in Stockholm vortrug – als die meisten westlichen Demokratien im Vergleich zu heute noch fast solide wirtschafteten –, ist bedenkenswerter denn je: Ein generationenübergreifender Verfassungskonsens, der einer einzelnen Generation gestattete, sich per eigenem Mehrheits­beschluss ihren Konsum durch Schuldenaufnahme zulasten späterer Generationen zu finanzieren, komme nie zustande.