Meinungen

Operation am offenen Herzen der EU

Das Verfahren um den EU-Austritt des Vereinigten Königreichs wird die Union in einer Phase belasten, in der sie gegenüber den USA geschlossen sein sollte. Ein Kommentar von Thomas Straubhaar.

Thomas Straubhaar
«Die Briten können jederzeit einseitig ihre Austrittsabsicht widerrufen.»

Die Wirtschaftsordnung der Nachkriegszeit implodiert gerade in atemberaubendem Tempo. Der neue US-Präsident Donald Trump bricht so ziemlich mit allem, was die vergangenen Jahrzehnte in den globalen Beziehungen Gültigkeit hatte. Der Multilateralismus, also die weltweite Zusammenarbeit kleiner und grosser Staaten auf Augenhöhe, war schon unter Obama gestorben. Nun werden auch die regionalen Partnerschaften, wie das transpazifische oder das transatlantische Handels- und Investitionsabkommen (TPP bzw. TTIP), beerdigt. Ein ähnliches Schicksal droht allen tragenden Säulen der Nachkriegsordnung, die nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs – ironischerweise von den USA – eingerammt wurden, um der Welt Frieden und Freiheit zu bringen. Für die auf offene Märkte angewiesene Schweiz sind das keine guten Aussichten. Auch, weil sie mehr als andere von multilateralen Vereinbarungen profitierte, die kleinere Staaten vor Machtmissbrauch der stärkeren Grossen bewahrten.

Nationalisierung statt Internationalisierung und Abschottung statt Freihandel spiegeln den Zeitgeist. Der aufflammende Neo-Nationalismus zeigt sich auch in Europa in nahezu jedem Staat, wenn auch mit unterschiedlicher Intensität. Am stärksten äussert er sich in Grossbritannien. Dort hat die Mehrheit der vom Abstimmungsrecht Gebrauch machenden Bevölkerung am 23. Juni 2016 für den Brexit plädiert, den Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union.

Uneinigkeit genau zur Unzeit

Ist Donald Trump mit seiner «America first»-Strategie und den einfachen Regeln «amerikanisch kaufen, amerikanisch einstellen» für die Weltwirtschaft eine Provokation, wird der Brexit für die EU zur Operation am offenen Herzen. Denn ausgerechnet in dem Moment, in dem sie geschlossen und einig auf die «Splendid Isolation» der USA, die Androhung von Handelskriegen und die Aufkündigung alter völkerrechtlicher Vereinbarungen durch Trump reagieren sollte, zeigen sich Zerfallserscheinungen. Erstmals in der Geschichte der EU macht ein Mitgliedstaat Gebrauch vom freiwilligen aktiven Austrittsrecht, das mit Artikel 50 des EU-Vertrags von Lissabon 2007 neu ins Unionsrecht aufgenommen wurde.

Entgegen allgemeinem Verständnis geht es im EU-Austrittsverfahren zuerst um Absichten und weniger um Taten. Von einem Land, das aus der EU austreten will, wird nicht etwa ein klares Austrittsgesuch erwartet. Es genügt eine simple Absichtserklärung. Zwischen der Absicht und ihrer Umsetzung klaffen dann jedoch zeitliche und inhaltliche Lücken. Als würde in einer Ehe der eine Partner den anderen wissen lassen, dass er sich irgendwann mal in ferner Zukunft eine Scheidung durchaus vorstellen könne, aber nun erst abwarten wolle, wie die andere Seite auf diese Androhung reagiert. Genauso läuft das strategische Spiel beim Brexit.

Die Briten können einseitig und selbständig entscheiden, wann sie dem Europäischen Rat ihre Absicht mitteilen, aus der EU auszutreten. Eile ist dabei aus britischer Sicht nicht geboten, denn solange keine formale Absichtserklärung in Brüssel eingeht, sind die Briten vollwertiges EU-Mitglied mit allen Rechten und Pflichten. Sie können weiterhin – als wäre keine Scheidung angedroht – langfristige Entscheidungen über die künftige EU-Strategie mitbestimmen. Das Komfortable dabei ist, dass sie die aus den Beschlüssen folgenden Konsequenzen nicht mittragen müssen, sofern sie in der Zwischenzeit die EU verlassen haben sollten.

Es ist somit nicht verwunderlich, dass sich die Briten viel Zeit lassen, bis sie nach dem Referendum Ernst machen und in Brüssel nicht etwa den Austritt, sondern nur die Absicht, auszutreten, formal anmelden. Denn für die Briten ist diese Hängepartie gar nicht so übel. Sie können verlorene nationale Unabhängigkeit zurückgewinnen und gleichzeitig dafür sorgen, dass der Kontinent nicht einseitig zu einem attraktiven und mächtigen Gegengewicht Grossbritanniens wird.

Ist also London in der ersten Phase des Verfahrens am längeren Hebel, ändern sich die Machtverhältnisse radikal, sobald die Absicht zum Austritt formal erklärt wird. Nun beginnt, wiederum nach Artikel 50, die Uhr gegen die Briten zu ticken; nun sagt Absatz 3 des Artikels 50, dass nach genau zwei Jahren die Verhandlungen zu Ende sind und eine Entscheidung getroffen wird. Entweder man einigt sich friedlich, oder «der Europäische Rat beschliesst im Einvernehmen mit dem betroffenen Mitgliedstaat einstimmig, diese Frist zu verlängern» – was eine Einladung an jedes einzelne Land ist, sich die Zustimmung zur Einstimmigkeit so teuer wie möglich abkaufen zu lassen. Oder aber, als dritte Möglichkeit, das Vereinigte Königreich muss die EU ohne Scheidungsvertrag verlassen.

Ein Ende der Verhandlung ohne Einigung wäre für London die ungünstigste Variante. Das Land fällt dann aus allen bestehenden EU-Verträgen, ohne dass es hierfür Ersatz gäbe. Das wäre eine unfassbar missliche Situation, weil Grossbritannien gegenüber der EU dann in einem Schwebezustand wäre, ohne bilaterale Handelsverträge, ohne Zugang zu den EU-Kapital- und -Finanzmärkten. Das Vereinigte Königreich wäre dann einfaches Mitglied der Welthandelsorganisation. Es müsste in zähen Verhandlungen mit der EU bilaterale Abkommen vereinbaren, um alle Fragen von Belang neu zu regeln.

Weil die EU-Mitgliedstaaten wissen, dass ein quasi erzwungener Austritt nach zwei Jahren ohne erfolgreichen Verhandlungsabschluss für London das schlechteste aller denkbaren Szenarien darstellt, sitzen sie während der Verhandlungen am längeren Hebel. Sie können die Gespräche verzögern und die Frist ablaufen lassen, um damit London in Zeitnot und unter Zugzwang zu bringen.

Verfahren mit Hintertür

In dieser misslichen Situation bietet Artikel 50 den Briten jedoch noch eine Hintertür, die das ganze Verfahren zur Farce macht. Unglaublich, aber wahr ist, dass die Briten, sollte ihnen das Verhandlungsergebnis nicht gefallen, oder würden sie unter Zeitnot zu Zugeständnissen gezwungen, die ihnen nicht passen, jederzeit einseitig ihre Austrittsabsicht widerrufen können. Dann wird alles auf null gestellt. Alles bleibt, wie es heute ist, als hätte es nie die Absicht des Brexit gegeben. Das Vereinigte Königreich bliebe vollwertiges, gleichberechtigtes EU-Mitglied. Der angedrohte Scheidungsprozess wäre nichts mehr als ein schlechter Traum, eine Posse gewesen.

In der rechtswissenschaftlichen Literatur ist umstritten, ob die Briten ihre Austrittsabsicht tatsächlich zurücknehmen können. Es gilt jedoch: Was nicht verboten ist, ist erlaubt. Zustimmung, dass den Briten die Hintertür des Rückzugs jederzeit offen steht, signalisiert auch eine durch die Unterabteilung Europa des Deutschen Bundestags verfasste rechtliche «Ausarbeitung». Sie kommt zum Ergebnis, «dass die überwiegenden Argumente für die Möglichkeit einer Rücknahme der Mitteilung sprechen».

Ein Austrittsverfahren, das nicht mehr als eine Absichtserklärung ist und die Hintertür eines Rückzugs offen lässt, ermöglicht und provoziert ein Hin und Her und damit schmutzige strategische Spiele zum eigenen Wohl und zum Schaden aller anderen. Dabei steckt die EU, stärker als London, in einer Zwickmühle. Beharrt sie auf einem harten Brexit, sehen sich alle EU-Gegner in ihren (Vor-)Urteilen bestätigt: dass Brüssel nur mit Druck und nicht überzeugenden Ergebnissen in der Lage sei, die einzelnen Mitglieder auf EU-Kurs zu halten. Kommt es jedoch zu einem weichen Brexit, werden alle national(istisch)en Bewegungen ihre Regierungen drängen, von der EU ähnliche Zugeständnisse einzufordern. Dann steht die EU erst recht vor einer Zerreissprobe.

Dass die EU als Antwort auf Trump zu mehr Gemeinsamkeit findet, ist Wunschdenken. Eher findet der Nationalismus aus den USA in Europa Nachahmer. Zuerst in Grossbritannien; danach dürfte es weniger darum gehen, ob andere folgen werden, sondern wer wann.

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