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Märkte / Makro

«Populismus hat wirtschaftliche Wurzeln»

Dani Rodrik, Professor an der Universität Harvard, über die Gewinner und die Verlierer der Globalisierung und den Aufstieg populistischer Bewegungen weltweit.

US-Präsident Donald Trump will Amerika aus den wichtigsten Handelsabkommen führen, Grossbritannien verlässt die EU, und Spanien kämpft um seine nationale Einheit. Die Kritik an der Globalisierung und am ­Multilateralismus ist in den politischen Schaltzentralen angekommen. Ökonom Dani Rodrik hat das kommen sehen. Er warnt davor, protektionistischen Forderungen nachzugeben, sondern fordert neue Globalisierungsregeln.

Herr Rodrik, das Etikett populistisch wird rasch verhängt. Was macht populistische Positionen aus?
Sie wenden sich explizit gegen das Establishment oder Eliten und beanspruchen für sich, für das Volk zu sprechen. Typischerweise zielen sie auf eine Gruppe ab, die als Feind des Volks betrachtet wird.

Warum ist Populismus heute so verbreitet?
Der aktuelle Populismus lässt sich bis in die 1980er-Jahre zurückverfolgen. Er entstand als Reaktion auf die Ängste vor den  Folgen von Globalisierung und technologischem Wandel. Je nachdem, ob er politisch rechts oder links angesiedelt ist, argumentieren ihre Anhänger mehr kulturell oder mehr ökonomisch. Aber im Kern geht es um den fundamentalistischen Glauben an den Markt, der zur dominierenden Ideologie geworden ist, über den aber viele Menschen unglücklich sind.  Populismus hat wirtschaftliche Wurzeln.

Sie sprechen von linkem und rechtem Populismus.
Die allererste populistische Bewegung war linksorientiert: Ende des 19. Jahrhunderts schlossen sich in den USA Farmer und Minenarbeiter zusammen. Sie protestierten gegen den Goldstandard, der eine Politik erforderlich machte, die wir heute als ­Austerität bezeichnen würden, und hohe Realzinsen bewirkte. In Lateinamerika stehen populistische Bewegungen traditionell links. Sie wenden sich gegen ausländische Investoren, gegen den Internationalen Währungsfonds oder Washington. In Europa dagegen sind gegenwärtig fast nur rechtspopulistische Parteien am Zug. Bei ihnen steht die nationale Identität im Vordergrund, die auf einem ethno-nationalistischen Gesellschaftsbild  aufbaut.

Lässt sich das so klar unterscheiden?
Nicht immer. In Italien zum Beispiel ist die 5-Sterne-Bewegung eine Mischform. In den USA haben wir beide Formen: Bernie Sanders, der sich um die Präsidentschaftskandidatur der Demokraten bewarb, ist Linkspopulist. Donald Trump ist ein Rechtspopulist.

Was ist mit der Globalisierung wirtschaftlich schief gelaufen?
Die Globalisierung hat viele Vorteile mit sich gebracht, allerdings auch einige Nachteile. Sie ist grossartig für die Menschen, die über Aktiven verfügen, über Ressourcen und die mobil sind. Sie erwies sich als schlecht für all die, die nicht über solche Vorteile verfügen.

Die Weltbank sagt, dass die Zahl armer Menschen zurückgegangen ist.
Das ist absolut richtig. Aber es ist interessant, dass die grössten Gewinner der Globalisierung ausgerechnet die Länder sind, die sich gar nicht an die Globalisierungsregeln hielten, die von der Welthandelsorganisation, dem IWF und der OECD propagiert wurden. Ich bezeichne sie als Regeln der Hyperglobalisierung. China beispielsweise verfolgte einen Ansatz, der an Bretton Woods erinnert: Kapitalkontrollen, eine aktive Industriepolitik und Wechselkurs-Management. Hätte China die radikale Liberalisierungs- und Privatisierungsstrategie verfolgt, die der IWF und andere Institute empfohlen haben, hätte es sich wirtschaftlich nicht annähernd so stark entwickelt.

Welche anderen Länder gingen ähnlich vor?
Südkorea und Taiwan senkten wie China die Handelsbarrieren spät. Erst nachdem sie mit Exporten bereits viel Geld verdient oder ihre Wirtschaftsstrukturen angepasst und diversifiziert hatten.

Und wer sind die Verlierer?
Mexiko, Argentinien, Brasilien und Kolumbien, denn sie senkten ihre Importbarrieren rasch und drastisch, so wie es der Washington-Konsens empfahl. Mexiko liberalisierte seine Wirtschaft zu schnell und unterzeichnete zu früh das nordamerikanische Freihandelsabkommen Nafta. All diese Länder verloren an Wettbewerbsfähigkeit und schnitten in den folgenden Jahrzehnten schlecht ab. In Asien wurde die Globalisierung als Mittel zum Zweck eingesetzt. Lateinamerikanische Regierungen dachten hingegen, dass die Globalisierung selbst als Wachstumsstrategie tauge. Sie übersahen, wie wichtig flankierende Investitionsstrategien und Wirtschaftsreformen daheim sind.

Was ist mit Europa und den USA?
Sie reagierten unterschiedlich. Europa ist mit den Kosten der Globalisierung generell gut zurechtgekommen, weil dort Wohlfahrtssysteme und soziale Absicherungen vorhanden sind. Deshalb ist Freihandel im klassischen Sinne auch nicht so umstritten wie in den USA. Andererseits erlebten in Europa viele Länder die Kosten der Globalisierung, als die Finanzkrise ausbrach und anschliessend die Staaten eine Sparpolitik betrieben, die den Abschwung verschlimmerte. Die USA wiederum öffneten sich recht spät dem Welthandel. Trotzdem verfügten sie noch nicht über ausreichend soziale ­Sicherungssysteme für die Verlierer. In den 1980er- und 1990er-Jahren wurde bezweifelt, dass der Staat hier ausgleichend einspringen sollte.

Nicht zuletzt seit den «Paradise Papers» steht das internationale Steuersystem in der Kritik, ökonomisch falsche Anreize zu setzen. Stimmen Sie zu?
Ja, es zeigt auf, wie unausgeglichen unser System der Globalisierung ist. Kapital wird steuerlich bevorzugt gegenüber Arbeit. Kapital ist mobil, und Unternehmen können problemlos abwandern. Sie können Regierungen drohen, dass sie das Land verlassen, falls sie nicht subventioniert werden. Deshalb sind die Unternehmenssteuern fast überall gesunken. Ein Grossteil der Steuerlast ist auf die Arbeit übertragen worden, denn sie ist nicht mobil. So liegt eine fundamentale Ungerechtigkeit im System. Sie führt zu Asymmetrien und Ungerechtigkeit, die sich in der populistischen Gegenreaktion spiegeln.

Fordern Sie mehr Steuerharmonisierung?
Nur bis zu einem gewissen Grad. Grosse Wirtschaftsnationen wie die USA und Europa können individuell handeln. Es wäre einfach für die USA festzulegen, dass Unternehmen nicht aufgrund ihres Standorts besteuert werden, sondern sich die Steuer danach richtet, wie viel sie in den USA verkaufen. So liesse sich die Steuerflucht auf einen Schlag beseitigen.

Wo liegt die Grenze zwischen Steuer­optimierung und Steuerflucht?
Das Kriterium ist die Einlandhypothese. Senkt Irland seine Unternehmenssteuern nur, weil es ausländische Unternehmen aus anderen Ländern zum Umzug nach Irland locken will, oder würde Irland steuerpolitisch genauso vorgehen, wenn es das einzige Land auf der Welt wäre? Das lässt sich nicht immer leicht beantworten. Im Falle Irlands ist es jedoch offensichtlich. Es hätte die Steuern nicht so gesenkt, wenn es das einzige Land wäre. Das Land betreibt einen harten Steuerwettbewerb. Das Gleiche lässt sich für viele Steueroasen sagen.

Aber steuerlicher Wettbewerb ist doch nicht per se schlecht.
Steuerwettbewerb ist dann schlecht, wenn der einzige Grund für die Reduzierung der Unternehmenssteuern darin besteht, Investitionen aus anderen Ländern anzulocken. Denn dann gilt die gleiche Logik wie im Merkantilismus: Ich gewinne nur, weil du verlierst. Das ist nicht anders als die Währung abzuwerten. Eine unterbewertete Währung ermöglicht mir einen Handelsüberschuss, aber nur weil du ein Defizit einfährst.

Trumps Steuerpläne sahen ursprünglich die Border Tax vor. Ist das nicht ein sinnvolles Instrument, um die Abwanderung von ­US-Produktionsunternehmen zu bremsen?
An einem Steuerausgleich an der Grenze ist nichts auszusetzen. Europäische Länder gehen im Rahmen ihrer Mehrwertsteuersysteme genauso vor. Aber Trump hat diesen Teil des republikanischen Steuerplans aus seinem Steuervorhaben längst entfernt. Inzwischen geht es nur noch um tiefere Unternehmenssteuern.

Und das ist schlecht?
Ja, denn dadurch verschärft sich die Schieflage in den USA. Anstatt die Voraussetzungen für eine gesündere Steuerbasis zu schaffen, ist der Plan einkommenspolitisch hochgradig regressiv. Damit fehlt das Steueraufkommen, um öffentliche Güter zu finanzieren, an denen es mangelt: ­Infrastruktur, Schulen, Forschung.

Sie haben erläutert, was mit der Globali­sierung falsch lief. Was ist zu tun?
Wir müssen die Globalisierung neu aus­tarieren. Die Legitimität des Welthandels- und Finanzsystems muss gestärkt werden. Es reicht nicht aus, Kompensationen zu versprechen. Die Reglen müssen geändert werden. Arbeitnehmergruppen und Zivilgesellschaftsorganisationen müssen mehr Mitspracherecht erhalten, wenn globale finanzielle und handelspolitische Regeln festgelegt werden. Die Dominanz von Finanzinstitutionen, Investoren und multinationalen Unternehmen bei der Aus­formulierung der Globalisierungsregeln  würde so in ein Gleichgewicht zurückgeführt. Und dann müssen die einzelnen Länder sich vor Ort umstellen.

Was sollen die Länder tun?
In den USA muss die soziale Desintegration aufgehalten werden. Der einzige Weg, um das zu erreichen, sind meiner Meinung nach politische Veränderungen, wie sie Bernie Sanders vertritt. Also (ALSN 133.2 0.15%) eine linkspopulistische Bewegung, die sich zum Ziel setzt, die Abhängigkeit der US-Wirtschaft vom Finanzsektor zu korrigieren und die Lücken bei der Chancengleichheit im Zugang zu Bildung, ­Gesundheitsdiensten und öffentlichen Dienstleistungen zu schliessen. Ich stimme nicht mit allem überein, was Bernie Sanders im Wahlkampf forderte. Aber im Grossen und Ganzen vertritt er die richtigen Ideen, um die USA wieder auf ein stabiles Fundament zu stellen.

Welches sind für Europa die grössten ­Herausforderungen?
Die europäische Integration steckt fest. Die wirtschaftliche Integration ging zu weit im Vergleich zur politischen Integration. Europa befindet sich damit in einer instabilen Situation. Es geht nun darum,  die politische und die wirtschaftliche Integration miteinander in Einklang zu bringen. Das ist unglaublich schwierig. Denn die politische Integration voranzubringen, ist unpopulär. Aber die Alternative, die wirtschaftliche Integration zurückzufahren, ist mit hohen allgemeinen Kosten verbunden, wie sich am Brexit derzeit beobachten lässt. Ich weiss nicht, wie die Europäer das Problem lösen werden.

Der Front National, die italienische 5-Sterne-Bewegung und die AfD in Deutschland haben bereits die Antwort.
Europas Integration befindet sich in einem Trilemma: Europa kann nicht gleichzeitig einen einheitlichen Binnenmarkt, nationale Souveränität und Demokratie haben. Eines der Ziele muss aufgegeben werden. Fast alle Politiker der etablierten Parteien waren nie ehrlich in dieser Frage. Sie behaupteten, dass sei sehr wohl möglich. Die populistischen Parteien dagegen haben eine Auswahl getroffen und zwar zugunsten der nationalen Souveränität. Wenn daraufhin die europäische Integration auf der Strecke bleibt, dann sei das in Ordnung. Sie sind zumindest ehrlich in diesem Punkt.

Es ist also auch eine Frage der ­politischen Führung?
Viele populäre Bewegungen entstehen im Gefolge von starken Persönlichkeiten. Manchmal sind es auch Demagogen. Nicht jede populistische Bewegung ist notwendigerweise illiberal oder undemokratisch. Häufig jedoch respektieren sie nicht die Institutionen wie unabhängige Gerichte oder unabhängige Medien, besonders Rechtspopulisten.

Kann Europa von der Schweiz lernen?
Die Schweiz ist ein sehr interessantes Beispiel. Sie nahm an der europäischen «Hyperintegration» nicht teil und hat bewusst ihre eigene lokale Demokratie und Souveränität bevorzugt. Gleichzeitig profitiert sie mehr als viele andere Länder von der Globalisierung. Die Schweiz ist, so ­betrachtet, das China Europas. Auch sie spielt nach eigenen Regeln, betreibt also eine Globalisierung à la carte, und sie fährt gut damit. Sie stützt sich auf ihre eigenen Stärken. Die Lehre für andere Länder lautet: Staaten etwas mehr Autonomie zuzugestehen bei den Regeln, die sie gewählt haben, schwächt nicht die Globalisierung, sondern macht sie gesünder.