Meinungen 14:15 - 19.12.2016

Protektionismus ist keine Lösung

«Hohe Zölle würden schnell die Vorteile des Handels für Konsumenten eliminieren.»
Die Globalisierung hat in den USA Arbeitsplätze gekostet. Diese Stellen lassen sich mit Einschränkungen des internationalen Handels jedoch nicht gezielt zurückholen. Ein Kommentar von David Dorn.
lesen sie mehr
zum Stichwort
Erwerbstätige
Personen mit einem Mindestalter von 15 Jahren, die während der Referenzwoche mindestens eine Stunde gegen Entlohnung gearbeitet haben oder eine Arbeitsstelle als Selbständigerwerbende oder Arbeitnehmer hatten oder unentgeltlich im Familienbetrieb gearbeitet haben. Hausarbeit, unbezahlte Nachbarschaftshilfe und ehrenamtliche Tätigkeiten zählen nicht dazu (vgl. Beschäftigte ).
Industrieländer
An und für sich überholte Bezeichnung für hochentwickelte Staaten, überwiegt dort heute doch der Dienstleistungssektor. Die Industriestaaten sind in der OECD zusammengefasst.
Nafta
Nordamerikanische Freihandelszone zwischen Mexiko, den USA und Kanada.
Produktivität
In den meisten Ländervergleichen wird sie mit der Arbeitsproduktivität gleichgesetzt, also der Wirtschaftsleistung pro Arbeitskraft bzw. BIP pro geleistete Arbeitsstunde. Ein breiter gefasstes Konzept, das auch andere Input-Faktoren, wie den Kapitaleinsatz, berücksichtigt, ist die Multi Factor Productivity.

Die USA haben während Jahrzehnten im Rest der Welt die Vorzüge des Freihandels angepriesen. Deshalb scheint es überraschend, dass im diesjährigen Präsidentschaftswahlkampf äusserst globalisierungskritische Töne angeschlagen wurden. Donald Trump drohte China mit Strafzöllen von 45% und kündigte an, das nordamerikanische Freihandelsabkommen Nafta sei neu zu verhandeln. Aufseiten der Demokraten betonte Bernie Sanders regelmässig, dass er im Parlament stets gegen Freihandelsverträge gestimmt habe. Und selbst die frühere Aussenministerin Hillary Clinton, die sich nur mit Mühe im parteiinternen Vorwahlkampf gegen Sanders durchgesetzt hatte, nahm die Ablehnung des neuen TPP-Freihandelsabkommens der Pazifikstaaten in ihre Wahlplattform auf – wohlgemerkt eines Abkommens, das von ihrem Parteifreund Barack Obama ausgehandelt und propagiert worden war.

Zum Autor David Dorn ist Professor für internationalen Handel und Arbeitsmärkte am Volkswirtschaftlichen Institut der Universität Zürich.Die klassische ökonomische Handelstheorie liefert gute Gründe zur Unterstützung des Freihandels. Die beteiligten Länder müssen nicht mehr alle nachgefragten Güter und Dienstleistungen selbst herstellen, sondern sie können sich spezialisieren auf diejenigen Produkte, die sie besonders effizient herstellen können. Diese internationale Spezialisierung führt gesamthaft zu einer höheren Wertschöpfung und zu grösserem Wohlstand für die Konsumenten, die von niedrigeren Preisen und einer grösseren Auswahl an Gütern profitieren.

Alle Gewinner – durch Umverteilung?

Die Theorie hat jedoch immer auch erkannt, dass die Globalisierung Verlierer hervorbringen kann. Wenn ein Industrieland mit einem Entwicklungsland Handel treibt, wird sich das Industrieland vor allem auf hoch qualifizierte Tätigkeiten spezialisieren, während Arbeitsplätze für weniger qualifizierte Tätigkeiten ins Entwicklungsland abwandern. Die weniger gut Ausgebildeten im Industrieland sind damit im Arbeitsmarkt weniger gefragt und müssen mit Lohneinbussen rechnen. Der Wohlstandszuwachs der Globalisierungsgewinner sollte jedoch diese Verluste der Verlierer übersteigen, womit durch geschickte finanzielle Umverteilung theoretisch alle zu Gewinnern des Freihandels gemacht werden könnten.

Tatsächlich bestätigte die empirische Wirtschaftsforschung um die Jahrtausendwende, dass es kaum Anzeichen gab für bedeutende negative Auswirkungen des Handels auf den Arbeitsmarkt. Bis in die Neunzigerjahre fand internationaler Handel überwiegend zwischen reichen Industrieländern wie den USA und Kanada oder Deutschland und Frankreich statt, weshalb die von der Theorie vermuteten negativen Wirkungen des Handels mit Niedriglohnländern nicht zum Tragen kamen. Unter führenden Wirtschaftsforschern bildete sich der Konsens, dass die steigende Einkommensungleichheit in den USA und die fallende Beschäftigung im Industriesektor vor allem auf neue Technologien zurückzuführen waren, die es erlaubten, niedrig qualifizierte Arbeiter durch computergesteuerte Maschinen und Produktionsroboter zu ersetzen.

Während sich dieser Konsens herausbildete, erfuhr der Welthandel eine epochale Veränderung durch den wirtschaftlichen Aufstieg Chinas. Das bevölkerungsstärkste Land der Welt war unter Mao fast vollständig vom internationalen Handel abgeschnitten gewesen. Darauf folgte in den Achtziger- und Neunzigerjahren eine Serie politischer und wirtschaftlicher Reformen, die es dem Land erlaubten, binnen kurzer Zeit einen Teil seines technologischen Rückstands auf den Westen aufzuholen. Mit rapidem Produktivitätswachstum und einem schier unerschöpflichen Reservoir an billigen Arbeitskräften stieg China in zwei Jahrzehnten zum weltweit führenden Exporteur von Gütern auf. Industriebetriebe in den USA und anderen westlichen Ländern sahen sich plötzlich einer starken und unerwarteten Konkurrenz durch billige Importgüter gegenüber.

In einer Serie von Forschungsarbeiten mit meinen langjährigen amerikanischen Co-Autoren Gordon Hanson und David Autor habe ich untersucht, wie sich dieser «China-Schock» auf den US-Arbeitsmarkt ausgewirkt hat. Der Industriesektor der USA ist traditionell stark auf Verkäufe im Heimmarkt ausgerichtet und sah sich nach der wirtschaftlichen Öffnung Chinas einer schnell wachsenden Importkonkurrenz gegenüber, ohne dass in gleichem Mass Exportmöglichkeiten in China erschlossen wurden. Anders als in ökonomischen Standardtheorien stand dem Verlust von Arbeitsplätzen in Importsektoren also kaum ein Zuwachs von Stellen in Exportindustrien gegenüber. Trotz der vermeintlich hohen Flexibilität des US-Arbeitsmarktes ist es Personen, die aufgrund der Importkonkurrenz ihre Stelle verloren haben, oft nicht gelungen, schnell einen anderen Arbeitsplatz zu finden. Die Bewohner von Orten, die besonders stark vom Stellenverlust betroffen waren, sind zudem kaum in prosperierende Regionen abgewandert.

Die Kosten des Handels mit China zeigen sich also nicht, wie in der Theorie, in einem moderaten Rückgang des Lohnniveaus, der alle Arbeiter mit niedrigem Bildungsniveau gleichmässig trifft. Stattdessen treffen negative Auswirkungen spezifisch diejenigen Erwerbstätigen, deren Branchen nicht mit der chinesischen Konkurrenz mithalten konnten, und diejenigen Regionen, in denen solche Branchen angesiedelt sind. Der amerikanische Staat unterstützt die Globalisierungsverlierer mit Transferzahlungen aus Arbeitslosen- und Invalidenversicherung, Ausbildungszuschüssen, vergünstigten Medikamenten und Lebensmittelmarken. Doch diese Transfers aus dem wenig grosszügigen Wohlfahrtssystem der USA kompensieren nur etwa 15% des Einkommensverlusts von Personen, deren Wohnort von Handelskonkurrenz und der Schliessung von Fabriken betroffen ist.

Regionale Ballung der Verlierer

Die starke geografische Konzentration der Globalisierungsverlierer in einzelnen Städten und Regionen der USA hat sich auch in politischen Wahlen niedergeschlagen. In Gebieten mit weisser Bevölkerungsmehrheit gab es grössere Wahlerfolge für Parlamentarier, die der Tea-Party-Bewegung am rechten Flügel der Republikanischen Partei angehören. In Gebieten mit einer Bevölkerungsmehrheit von Afroamerikanern und Latinos profitierte dagegen der linke Flügel der Demokratischen Partei von der nachteiligen Entwicklung am Arbeitsmarkt. Im Kongress dominieren damit zunehmend ideologisch extremere Vertreter beider Parteien, womit eine Zusammenarbeit über Parteigrenzen hinweg erschwert wird. Auch Donald Trump hat in der Präsidentschaftswahl besonders gut abgeschnitten in Gebieten, die aufgrund der chinesischen Konkurrenz Arbeitsstellen verloren haben.

Trump verspricht, durch Einschränkungen des internationalen Handels diejenigen Jobs in die USA zurückzuholen, die im Zuge der Globalisierung verloren gegangen sind. Es wird jedoch kaum möglich sein, auf diesem Weg gezielt diese Verluste auszugleichen. Hohe Zölle würden schnell die Vorteile des Handels für Konsumenten eliminieren. Die Stellen in Industrien, in denen die USA im internationalen Markt nicht mehr kompetitiv sind, würden dagegen erst allmählich zurückkehren, wenn sich ein dauerhaftes Bestehen der neuen Handelshemmnisse abzeichnet. Diesem Stellengewinn stünden aber neuerliche Verluste gegenüber in Branchen, die auf internationale Zulieferketten angewiesen sind.

Es wird der neuen Administration also kaum gelingen, das Rad der Zeit zurückzudrehen. Helfen könnte man den Globalisierungsverlierern wohl eher durch eine Stärkung des staatlichen Trade Adjustment Assistance Program, das die berufliche Neuorientierung und Wiedereingliederung arbeitsloser Industriearbeiter unterstützt und somit das Versprechen der ökonomischen Theorie umzusetzen versucht, wonach die Globalisierungsgewinner die Verlierer kompensieren könnten.