Meinungen

Respekt vor den Institutionen

Die Kopplung der Steuervorlage 17 mit der AHV ist ein Tabubruch, denn in einer Demokratie sind akzeptierte Aushandlungsprozesse einzuhalten. Ein Kommentar von Christoph Schaltegger.

Christoph Schaltegger
«Der parlamentarische Konsens wird auf dem Basar der Stimmen ausgehandelt.»

Der Ständerat hat entschieden, was sich zuvor angebahnt hatte: Die Steuervorlage 17 wird mit einer massiven Geldspritze von über 2 Mrd. Fr. für die AHV verknüpft. Der vermeintlich schlaue Schachzug soll die politische Mehrheitsfähigkeit sichern. Involvierte Parteien und Verbände kommentieren den «Kuhhandel» denn auch als historischen Kompromiss zur Überwindung ideologischer Gräben. Andere sind etwas nüchterner und erinnern daran, dass damit die Probleme in beiden Bereichen kaum einer Lösung zugeführt werden.

Weder wird der Finanzierungsbedarf der AHV gesichert, noch kann die steuerliche Standortattraktivität schweizweit gesichert werden. Wie der Ständerat den Schluss ziehen kann, man werde dem Ergebnis der beiden Volksabstimmungen gerecht, indem man innerhalb kürzester Zeit schlicht eine Kombination aus inhaltlich nur kosmetischen Anpassungen vorlegt, erschliesst sich dem Beobachter jedenfalls nicht unmittelbar.

Entblösst man diesen wahrscheinlich präzedenzlosen Vorgang in der Schweiz von der begleitenden Rhetorik, zeigt er idealtypisch, wie die Machtmechanik im Parlament funktioniert: Es geht im Kern um ein Tauschgeschäft, das dem Kalkül des Konsenses folgt. Der parlamentarische Konsens wird auf dem Basar der Stimmen ausgehandelt. Wer es schafft, seine eigene Stimme besonders teuer zu verkaufen, wird mit Aufnahme in die «Stimmentauschkoalition» belohnt. Der «Kuhhandel» ist also nichts anderes als eine temporäre Allianz aus partikularen Interessen, die sich durch gegenseitige Zusicherung der eigenen Stimme mehrheitsfähig machen.

Die Tücken des Stimmentauschs

Aus ökonomischer Sicht ist dieser Stimmentausch die eigentliche Währung des Parlaments, um Vorlagen überhaupt mehrheitsfähig zu machen. Der Stimmentausch kann dabei im Rahmen der vereinbarten Spielregeln effizient sein – auch wenn die geschnürten Pakete mit Konzessionen in alle Richtungen kaum einen Schönheitspreis gewinnen. Was in der aktuellen Diskussion über Steuern und AHV aber bisher zu wenig beleuchtet wurde: Der Stimmentausch hat immer auch gewichtige Nachteile. Interessen, die sich weniger gut organisieren lassen und deren Stimme für die Koalition nicht gebraucht wird, bleiben aussen vor. Ihnen werden die Kosten der Entscheidung überbürdet. Die partikularen und straff organisierten Interessen der Koalition des Stimmentauschs übervorteilen also die allgemeinen und latenten Interessen – im aktuellen Fall und wie so oft auch die kommenden Generationen. Das ist mehr als unschön.

Auf den fundamentalen demokratischen Zielkonflikt zwischen Majorisierung der Minderheit und Reformfähigkeit im Kalkül des Konsenses hat insbesondere der Nobelpreisträger in Ökonomie von 1986, James M. Buchanan, aufmerksam gemacht. Wer jede Möglichkeit zur Übervorteilung der Minderheit verhindern will, muss das demokratische Zustimmungserfordernis konsequenterweise bis zur Einstimmigkeit erhöhen. Bei einstimmigen Beschlüssen kann es definitionsgemäss keine überstimmten Minderheiten mehr geben. Der Preis dafür sind freilich langwierige Aushandlungsprozesse. Vetomöglichkeiten aller Arten von Interessen erhöhen die Gefahr dauernder Reformblockade.

Buchanan selbst schlägt daher zur Lösung des Zielkonflikts unterschiedliche Hürden der Zustimmung vor. Das minimal erforderliche Quorum hängt von der Frage ab, ob es sich um rechtsstaatliche, also staatspolitisch grundsätzliche Fragen handelt oder ob es um leistungsstaatliche Vorlagen der Tagespolitik geht. Bei grundsätzlichen Fragen des Rechtsstaats sollte das Quorum besonders hoch sein – in tagespolitischen Angelegenheiten reicht das einfache Mehr. Da der Leistungsstaat immer auf einer rechtsstaatlichen Bestimmung und damit einer breiten demokratischen Legitimation fussen muss, kann davon ausgegangen werden, dass mit diesem zweistufigen Verfahren das Risiko der Übervorteilung von Minderheiten gering ist.

Wie kann man diese theoretische Vorgabe in der Praxis umsetzen? Viele Länder kennen heute unterschiedliche Hürden der Zustimmung, je nach Bedeutung der Vorlage. Verfassungsänderungen bedürfen oft der Zweidrittelmehrheit, während Gesetze mit der einfachen Mehrheit verabschiedet werden. Damit wird der fundamentale Zielkonflikt pragmatisch angegangen. Die Schweiz kennt dagegen vergleichsweise schwache Schutzklauseln für den Rechtsstaat – dafür umso stärkere plebiszitäre Mitwirkungsrechte.

Unabdingbare Einheit der Materie

Das Bundesgericht hat daher folgerichtig aus der verfassungsrechtlichen Vorgabe der Wahl- und Abstimmungsfreiheit das Prinzip der Einheit der Materie entwickelt. Eine kluge, in einer direkten Demokratie unabdingbare Regel. Denn der Geist der direkten Volksrechte kann sich ohne das Erfordernis der Einheit der Materie nicht ernsthaft entfalten. Es geht um den Schutz der freien Meinungsbildung und der unverfälschten Stimmabgabe. Wer am Geist dieser Werte rüttelt, stellt die Grundfesten vereinbarter Spielregeln des Rechtsstaats und der direkten Demokratie in Frage.

Dass der Ständerat mit seinem Stimmentauschmanöver mindestens am Geist der Einheit der Materie rüttelt, wird von Juristen offen beklagt. Die grundsätzliche Legitimation der Vorlage sei beschädigt. Ist dies auch aus ökonomischer Sicht gravierend, oder heiligt hier der Zweck die Mittel? Ich meine, der Tabubruch ist gravierend, denn die Effizienz einer Demokratie lässt sich nicht am konkreten Ausgang eines bestimmten Abstimmungsergebnisses messen. Das würde auch dann gelten, wenn die Vorlage zu Steuern und AHV inhaltlich überzeugte.

Darauf hat bereits der schwedische Ökonom Knut Wicksell in seinen «Finanztheoretischen Untersuchungen» von 1896 aufmerksam gemacht: «Das Ziel [der parlamentarischen und demokratischen Form des öffentlichen Lebens] ist die rechtliche Gleichstellung, die grösstmögliche Freiheit, sowie das ökonomische Gedeihen und friedliche Zusammenwirken aller; sie hat nicht zum Zweck, und sie käme mit dem Geiste, der sie von Anfang beseelte in Widerspruch, wenn sie versuchte, das Joch freiheitsfeindlicher und lichtscheuer Oligarchen, welches sie ganz oder teilweise abzuschütteln wusste, durch eine kaum weniger drückende Tyrannei der zufälligen Majorität einer Volksversammlung zu ersetzen.»

Regelkonform heisst fair und effizient

Die Argumentation politischer Ingenieure des Stimmentauschs übersieht den entscheidenden Punkt. Es geht in einer Demokratie um die Einhaltung allgemein akzeptierter Aushandlungsprozesse und um den Respekt gegenüber den vor der konkreten Entscheidung bestimmten Spielregeln. Sie verleihen den Abstimmungsergebnissen nicht nur eine besondere Legitimität, weil sie hinter dem «Schleier der Ungewissheit» über die konkrete Abstimmungsfrage entstanden sind. Ergebnisse, die regelkonform entstehen, sind auch grundsätzlich als fair und effizient zu betrachten – was auch immer das politische Ergebnis ist.

Abweichungen von den vereinbarten Regeln sind allerdings auch unter der oft gehörten Losung, der Zweck heilige die Mittel, nicht zu akzeptieren. James M. Buchanan meinte nicht ohne Grund: «Good games depend on good rules more than they depend on good players.» Der Ständerat hat mit seiner Entscheidung dem Rechtsstaat und damit der Verlässlichkeit der Schweizer Institutionen und der daraus geronnenen politischen Kultur keinen Dienst erwiesen. Respekt vor den Institutionen, die der Schweiz Prosperität und sozialen Ausgleich gebracht haben, zahlt sich langfristig aus.