Meinungen

Rezepte gegen Reformblockaden

Regierungen haben Strategien, um unpopuläre Reformen umzusetzen. Nicht immer merkt es die Öffentlichkeit, wenn eine Reform implementiert wird, die keine Mehrheit fände. Ein Kommentar von Patrick Emmenegger.

Patrick Emmenegger
«In der Reformpolitik geht es oftmals nicht nur darum, was gerade passiert, sondern auch was scheinbar gerade nicht passiert.»

Die Welt verändert sich laufend. Eine florierende Wirtschaft muss sich darum immer wieder dem sich verändernden Umfeld anpassen. Diese Notwendigkeit zur Anpassung schliesst auch die Politik mit ein. Reformen zur Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit einer Wirtschaft gehören folglich zum Tagesgeschäft einer Regierung, aber nicht alle Reformen werden von der Bevölkerung unterstützt. Was soll aber die Politik tun, wenn gerade diese unpopulären Reformen notwendig erscheinen? In Anwendung und Erweiterung einer Typologie von Leslie Pal und Kent Weaver (The Government Taketh Away) unterscheidet dieser Text vier Gruppen von Strategien, welche Regierungen verwenden, um trotz unpopulärer Reformen wiedergewählt zu werden.

Bei der ersten Gruppe von Strategien nehmen Regierungen das Risiko einer Bestrafung durch die Wähler bewusst in Kauf. Sie versuchen dieses jedoch zu minimieren, indem sie beispielsweise die unpopulären Reformen zu Beginn einer Legislaturperiode durchführen. Dadurch erhoffen sie sich, dass bis zu den nächsten Wahlen genügend Zeit verbleiben wird, um allfällige Stimmenverluste wiedergutzumachen. Erleichtert wird diese Strategie dadurch, dass Wählerinnen und Wähler dazu neigen, bei einer Wahl Ereignissen mehr Gewicht zu geben, die nicht sehr weit in der Vergangenheit zurückliegen. In der Kognitionspsychologie bezeichnet man diesen Effekt als Verfügbarkeitsheuristik: Je präsenter ein Ereignis noch im Gedächtnis des Wählenden ist, desto mehr Gewicht wird ihm bei einer Entscheidung beigemessen.

Kalkulieren und manipulieren

Teilweise gehen Regierungen aber auch kurz vor Wahlen hohe Risiken ein. Der ehemalige Bundeskanzler Gerhard Schröder kündigte beispielsweise die Hartz-Reformen erst gegen Ende seiner ersten Legislaturperiode an. Auch das Verhalten Schröders lässt sich kognitionspsychologisch erklären. Als aufgrund der Konjunkturabkühlung die Unterstützung für seine Regierung sichtbar einbrach, sah sich Schröder zum Handeln gezwungen. Ohne eine überzeugende Antwort der Regierung auf die neue wirtschaftliche Lage wäre die Wahl wohl bereits verloren gewesen. Die Kognitionspsychologie zeigt, dass Menschen in solchen Situationen – ein Verlust zeichnet sich ab – bereit sind, hohe Risiken auf sich zu nehmen, um den Status Quo zu erhalten.

Wie die meisten Menschen scheuen Politikerinnen und Politiker aber das Risiko. Die zweite Gruppe von Strategien hilft, das Risiko einer Abstrafung bei den nächsten Wahlen zu reduzieren, indem die Verantwortlichkeiten für den unpopulären Entscheid unkenntlich gemacht werden. So können beispielsweise unpopuläre Entscheide an unabhängige, oftmals technokratische Behörden und Kommissionen delegiert werden. In solchen Situationen sind den Regierungen scheinbar die Hände gebunden und sie können folglich nicht für die unpopulären Entscheide bestraft werden. Oftmals werden diese anderen Akteure aber einfach nur als Sündenböcke missbraucht. So gehört es beispielsweise zum Standardrepertoire europäischer Regierungen, der Europäischen Union die Schuld für unpopuläre Massnahmen zuzuschieben.

Auch die Organisation eines politischen Systems spielt eine wichtige Rolle. In Grossbritannien schränkt das politische System die Handlungsfähigkeit der Regierung kaum ein. Jedoch ist es für jedermann ein Leichtes zu erkennen, wer für unpopuläre Entscheide verantwortlich ist. In der Schweiz ist es demgegenüber oftmals nicht einfach zu bestimmen, welche Parteien nun genau für den unpopulären Entscheid verantwortlich sind. Der Zwang zum Kompromiss schränkt so zwar die Handlungsfähigkeit ein, reduziert aber auch die Gefahr einer Bestrafung an der Wahlurne, da die Verantwortlichkeiten verschleiert werden.

Ob eine Reform unpopulär ist, ist letztlich eine Frage der Wahrnehmung. Eine dritte Gruppe von Strategien zielt deshalb darauf ab, die Wahrnehmung von Reformen zu verändern. Beispielsweise versuchen Regierungen oftmals, unpopuläre Massnahmen zu verstecken. Die Erhöhung des Rentenalters ist ein für jedermann ersichtlicher Sozialabbau. Wird aber lediglich eine obskure und komplizierte Formel zur Berechnung der Altersrenten angepasst, kann das mitunter eine der – potenziell empörten – Öffentlichkeit nur schwer vermittelbare Reform sein. Grundsätzlich gilt, dass je technischer und komplexer eine Vorlage ist, desto schwerer ist es, gegen die Massnahme zu mobilisieren.

Wahrnehmen und darstellen

Regierungen können auch damit arbeiten, dass Wahrnehmungen immer relativ sind. Was unter normalen Umständen niemals akzeptabel wäre, wird in einer anderen Situation plötzlich zum kleineren Übel. Insbesondere Wirtschaftskrisen werden deshalb oftmals dazu verwendet, um auf die Unumgänglichkeit von schmerzlichen Reformen zu verweisen. Wie schlimm es aber tatsächlich um die Wirtschaft steht und was nun am besten zu tun wäre, ist immer auch eine Frage der Darstellung. Diese Überlegungen verweisen auf die Wichtigkeit von Kommunikationsstrategien. So können Regierungen versuchen, unpopuläre Massnahmen als angemessen und fair darzustellen. Je nach Präsentation entsprechen Reformen nicht einer Kürzung von Taggeldern, sondern sind lediglich ein Versuch, Arbeitsanreize für diejenigen zu schaffen, die diese am nötigsten haben. Folglich werden mit solchen Strategien denn auch meist Gruppen anvisiert, die politisch eher schwach organisiert sind.

Eine letzte Gruppe von Strategien versucht, die Konsequenzen der unpopulären Reformen zu verändern. Beispielsweise bemühen sich Regierungen oftmals, die Kosten von Reformen möglichst breit zu streuen oder in die Zukunft zu schieben, um eine politische (Gegen-)Mobilisierung zu erschweren. Eine politische Mobilisierung hat für alle Involvierten Folgekosten (Teilnahme an Protesten, Spenden, Boykott etc.). Folglich ist eine Mobilisierung gegen die Reform nur dann zu erwarten, wenn eine Gruppe in einem Ausmass von der Massnahme betroffen ist, dass sich eine Mobilisierung (ohne Garantie auf Erfolg) rechnet. Demgegenüber erweisen sich gerade Gruppen wie die Bauern als gefährliche potenzielle Reformgegner, weil sie von Reformen der Landwirtschaftspolitik in der Regel direkt und erheblich betroffen sind und bereits über Organisationen verfügen, mit deren Hilfe eine Mobilisierung vergleichsweise kostengünstig erreicht werden kann.

Gegner besänftigen, Kosten aufschieben

Falls es einer Regierung nicht möglich ist, die Kosten einer unpopulären Massnahme breit zu streuen, kann sie versuchen, einflussreiche Gruppen durch zusätzliche Massnahmen zu kompensieren oder von den Reformen auszunehmen. Alternativ können Regierungen versuchen, die Kosten auf eine spezifische, aber politisch schwache Gruppe zu konzentrieren. So zeichnen sich beispielsweise viele Reformen durch Übergangsfristen für Direktbetroffene, Inkubationsperioden und Spezialregeln aus. Ziel dieser Massnahmen ist es in der Regel immer, politisch besonders potente Gegner der Vorlage zu besänftigen beziehungsweise die Kosten einer Reform den künftigen Generationen aufzuerlegen.

Wie diese Übersicht darzulegen versucht hat, verfügen Regierungen über eine beträchtliche Anzahl von Strategien, um unpopuläre Reformen durchzusetzen. Nicht immer merkt dabei die Öffentlichkeit, dass gerade eine Reform implementiert wird, die von der Mehrheit der Bevölkerung eigentlich gar nicht mitgetragen wird. In der Reformpolitik geht es deshalb oftmals nicht nur darum, was gerade passiert, sondern auch was scheinbar gerade nicht passiert.