Meinungen

Riskante Renten

Nicht nur Finanzanlagen sind riskant. Ansprüche gegenüber Sozialversicherungssystemen unterliegen ökonomischen und politischen Ausfallrisiken. Ein Kommentar von Dirk Niepelt.

Dirk Niepelt
«Risiken ergeben sich aus dem demokratischen Prozess und der nominellen Natur der Ansprüche. Papier ist geduldig.»

Die Krise hat breiten Kreisen in Erinnerung gerufen, dass Finanzanlagen Ausfallrisiken bergen. Das Bewusstsein hierum ist wichtig, denn es führt dazu, dass Anlageentscheide umsichtig getroffen und Geld und

Kapital effizient eingesetzt werden. Wichtig ist aber ebenso, dass die Perspektive gewahrt bleibt und nicht in Vergessenheit gerät, dass Risiken auch in anderen Bereichen lauern. Dies gilt besonders für die staatlichen oder halbstaatlichen Sozialversicherungssysteme. Die Ansprüche gegenüber diesen Systemen erscheinen zwar vergleichsweise risikoarm, da sie sich nach gesetzlichen Regelungen richten; ob und in welchem Ausmass sie aber effektiv in Zukunft befriedigt werden, ist politischen Beteuerungen zum Trotz unsicher. Denn die Ansprüche unterliegen ökonomischen und politischen Ausfallrisiken, die denjenigen herkömmlicher Finanzanlagen in keiner Weise nachstehen, und sie sind, wie die meisten ­Finanzanlagen, auch dem Inflationsrisiko ausgesetzt.

Um die Risiken im Zusammenhang mit künftigen Sozialversicherungsleistungen abzuschätzen, bietet es sich an, Antworten auf zwei Fragen zu suchen: Erstens, wie viele Güter und Dienstleistungen werden zum Zeitpunkt der Fälligkeit der Rentenansprüche zur Verfügung stehen? Zweitens, wie werden diese verfügbaren Ressourcen dann unter den Anspruchsberechtigten verteilt werden? Oder, etwas salopper: Wie gross wird der gesamtwirtschaftliche Kuchen in Zukunft sein, und welcher Anteil dieses Kuchens wird den Rentnern zur Verfügung stehen?

Zunächst zur ersten Frage. Die Grösse des Kuchens wird sich nach der inländischen Produktion und dem ­Ertrag des Nettoauslandvermögens richten. Produktion und Vermögen wiederum werden umso höher sein, je mehr heute gearbeitet und gespart wird. Arbeitseinsatz und Sparneigung schliesslich hängen in gewichtigem Masse von der Finanzierung der Sozialversicherungen und von ihrer Beitrags- und Leistungsstruktur ab. Somit haben die letztgenannten Faktoren einen erheblichen Einfluss darauf, wie gross die Menge an insgesamt zur Verfügung stehenden Gütern und Dienstleistungen in der Zukunft sein wird.

Kapitaldeckungs- vs. Umlageverfahren

Finanzierungsseitig besteht die Wahl zwischen dem Kapitaldeckungsverfahren, dem Umlageverfahren sowie verschiedenen Zwischenformen. Beim Kapitaldeckungs­verfahren werden die Beiträge jedes Versicherten am Kapitalmarkt angelegt. In Abhängigkeit von den geleisteten Beiträgen und der erzielten Rendite ergibt sich zum Zeitpunkt der Fälligkeit der Ansprüche ein Vermögens­bestand, aus dem die Leistungen finanziert werden können. Die Ersparnis der Versicherten resultiert in nationaler Ersparnis, entweder in Form von Realkapital im Inland oder Vermögenswerten im Ausland. Dieses Kapital und diese Vermögenswerte ermöglichen es in der Zukunft, die Altersleistungen zu erbringen.

Im Gegensatz hierzu wird im Umlageverfahren kein Kapital akkumuliert oder gesamtwirtschaftliches Vermögen gebildet. Die Beiträge werden nicht gespart, sondern sie werden unmittelbar an andere, anspruchsberechtigte Bevölkerungsgruppen ausgezahlt. Seinem Wesen nach entspricht ein umlagefinanziertes Rentensystem einem schuldenfinanzierten Transfer an diejenige Generation, die zum Zeitpunkt der Einführung des Systems anspruchsberechtigt wurde, ohne jemals Beiträge geleistet zu haben. Die Zinslast der transferbedingten impliziten Staatsschuld tragen spätere Generationen, indem sie mehr in das System einzahlen, als sie daraus beziehen. Einmal eingeführt, lässt sich ein umlagefinanziertes System daher in der Regel nur noch abschaffen, indem einzelnen Bevölkerungsgruppen Opfer abverlangt werden: Leistungen müssen ­gekürzt, Nettobeiträge der Beitragszahler erhöht oder aber die Steuerzahler zur Kasse gebeten werden. Keine der drei Optionen ist politisch attraktiv.

Auch die Wahl der Beitrags- und Leistungsstruktur wirkt sich auf die Grösse des in der Zukunft vorhandenen Kuchens aus. Je weniger die erworbenen Leistungs­ansprüche mit den geleisteten Beiträgen Schritt halten, desto stärker werden die Beiträge als Steuer empfunden und wirken leistungshemmend. Umverteilung innerhalb des Sozialversicherungssystems reduziert daher tendenziell die Anreize jedes Einzelnen, zur Vergrösserung des Kuchens beizutragen, und verursacht entsprechend volkswirtschaftliche Kosten. Diese umverteilungsbedingten Kosten sind strikt zu unterscheiden vom volkswirtschaftlichen Nutzen des Sozialversicherungssystems, der den Versicherten aus der Absicherung gegen verschiedenste Risiken erwächst.

Jenseits der Finanzierungs-, Beitrags- und Leistungsstruktur beeinflusst auch die Organisation des Sozialversicherungssystems die gesamtwirtschaftliche Produktivität. Einheitssysteme bieten den Vorteil, dass hohe Fixkosten für die Administration nicht dupliziert werden müssen und die Kosten für die Vermarktung konkurrierender Anlageprodukte weitgehend entfallen. Zudem bieten sie häufig bessere Möglichkeiten, Problemen aufgrund von adverser Selektion und mangelnder individueller Vorsorge wirkungsvoll zu begegnen. Nachteilig kann sich dagegen das Fehlen von Wettbewerbsdruck auswirken. Um daraus resultierenden Effizienzverlusten vorzubeugen, kann es sinnvoll sein, ein Einheitssystem staatlich zu regulieren, aber privatwirtschaftlich zu organisieren. Zukünftige Rentenleistungen werden nicht nur spiegeln, wie viele Ressourcen insgesamt verfügbar sind. Zentral wird auch sein, wie die Gesellschaft sie verteilen will. Die relevanten Entscheide hierzu werden teilweise explizit getroffen (z. B. in der Sozial- und der Rentenpolitik), zum Teil ergeben sie sich implizit (z. B. aufgrund von Massnahmen in Bildungs-, Gesundheits-, Steuer- oder Geldpolitik). Im Ergebnis wird das politische Kräftemessen zwischen den Interessengruppen zu einer Verteilung von Ressourcen führen, die gesellschaftlich kompromissfähig ist.

Gesetzlich erworbene Rentenansprüche werden im Zug dieses Kräftemessens wie auch Eigentumsrechte an Vermögen als Referenzwerte dienen, an denen sich die Konfliktparteien orientieren. Aber eine Garantie für real verfügbare Altersleistungen werden sie nicht bieten.

Flexible Strukturen schaffen

Nicht nur in der Schweiz wird die Umgestaltung der staatlichen Altersvorsorge zum wiederholten Male diskutiert. Hierbei verdienen mehrere Aspekte Beachtung: Erstens sollten Massnahmen zur Umgestaltung der Sozialwerke darauf hinwirken, dass der in der Zukunft vorhandene volkswirtschaftliche Kuchen nicht unnötig verkleinert wird. Vorteilhaft sind vor diesem Hintergrund Systeme mit Kapitaldeckung, eine Reduktion von Umverteilung auf das Minimum dessen, was nicht über das Steuer­system geleistet werden kann, und Organisationsformen, die Grössenvorteile ausspielen.

Zweitens sollten sich die politischen Entscheidungsträger bewusst sein, dass über die Verteilung zukünftiger Einkommen in der Zukunft entschieden wird, nicht heute. Wähler und Politiker in zwanzig oder dreissig Jahren werden Altersleistungen nicht zuletzt danach ausrichten, wie sich der relative Lebensstandard von Erwerbstätigen und Rentnern entwickelt hat. Um schwerwiegenden, teuren Verteilungskonflikten vorzubeugen, empfehlen sich Strukturen, die flexibel auf demografische und wirtschaftliche Veränderungen reagieren und gesellschaftlich tragfähigen Ausgleich gleichsam automatisieren. Angesichts weit verbreiteter Unsicherheit bietet eine solche Struktur den Bürgern zumindest bedingte Planungssicherheit.

Beitragszahler schliesslich sollten sich, wie Anleger, stets vergegenwärtigen, dass ihre Ansprüche realen Ausfallrisiken ausgesetzt sind. Diese Risiken rühren zum einen daher, dass sich demokratisch legitimierte Mehrheiten im Zweifelsfall über Prinzipien wie Rechtssicherheit, Treu und Glauben oder auch das Eigentumsrecht hinwegsetzen können. Zum anderen ergeben sie sich daraus, dass die allermeisten Ansprüche nomineller Natur sind. Papier ist geduldig.

Leser-Kommentare