Meinungen

Steuerwettbewerb zurück auf der Agenda

Politischen Druck spüren v.a. Länder mit kleinem Binnenmarkt, die stark auf die Standortattraktivität ihres Steuersystems angewiesen sind. Ein Kommentar von Christoph A. Schaltegger.

Christoph A. Schaltegger
«Der Begriff ‹schädlich› ist immer – und politisch durchaus gewollt – unscharf geblieben.»

Mit der Coronakrise haben sich die Schulden der Industriestaaten nochmals markant erhöht. In seinem neusten «Fiscal Monitor» hat der IWF durchaus Bemerkenswertes festgehalten. So ist die Bruttoverschuldung in den entwickelten Ländern von bereits historisch hohen 108% des Bruttoinlandprodukts (BIP) im Jahr 2018 auf 127% Ende des vergangenen Jahres angeschwollen – damit übertrifft der Schuldenstand den bisherigen Höhepunkt nach dem Zweiten Weltkrieg.

Die grosse Zahl an staatlichen Unterstützungs- und Rettungspaketen hat den Finanzbedarf augenscheinlich besonders in den Industriestaaten sprunghaft erhöht. Wettbewerb um mobile Steuerquellen kommt unter diesen Voraussetzungen vielen, besonders grossen Staaten ungelegen. Gerne wurde die aktuelle Krise daher von verschiedenen Staaten und Organisationen genutzt, um neue Dynamik in der Beurteilung des internationalen Steuerwettbewerbs und der Ächtung sogenannt schädlicher Steuerpraktiken zu entwickeln.

Gleichzeitig lassen sich drei Trends ausmachen, die die Debatte über den internationalen Steuerwettbewerb zusätzlich befeuern. Erstens haben die Globalisierung der Märkte und der rasante technologische Wandel dazu geführt, dass der nationale Freiheitsgrad in der Steuer- und der Sozialpolitik beschränkt und internationales Soft Law zur Erzeugung von politischem Druck etabliert wurde. Zweitens ist in den vergangenen vierzig Jahren in den angelsächsischen Ländern die Einkommensungleichheit markant gestiegen. Drittens hat sich der Zeitgeist verändert. Fragen der Einkommens- und Vermögensungleichheit und deren Rechtfertigung bedrängen derzeit die Debatte über die Sicherung von Wachstum, Wohlstand und Arbeitsplätzen. So wird heute von prominenter Seite eine wachsende Bedeutung der Kapitaleinkommen auf Kosten der Arbeitseinkommen ausgemacht und angeprangert. Ein grosser Teil davon speist sich freilich aus den stark gestiegenen Immobilienpreisen als Folge der ultralockeren Geldpolitik. Auch wenn die abgesteckten Problemfelder unterschiedlich gelagert sind, mixt sich so ein kapitalismuskritischer Cocktail an Argumenten gegen den Steuerwettbewerb und für die Ausweitung staatlicher Regulierung zusammen.

Ungesunder Steuerappetit bis ruinöser Wettbewerb

Der internationale Steuerwettbewerb ist tatsächlich ein auch wissenschaftlich seit Jahren kontrovers diskutiertes Thema. Kritiker fürchten, dass ohne strenge institutionelle Regeln ein zügelloser Unterbietungswettlauf zwischen den Gebietskörperschaften die Grundlage für die Finanzierung des Sozialstaats untergräbt. Dabei stehen die Steuern auf Kapitalerträge im Mittelpunkt der Diskussion. Sie stellen einen besonders mobilen Standortfaktor dar. Gebietskörperschaften sehen sich unter Wettbewerbsbedingungen gezwungen, solche Steuerquellen mit immer attraktiveren Konditionen anzuziehen und zu halten. Sinkende inländische Steuereinnahmen und ein geringeres Angebot an öffentlichen Leistungen werden folglich als unausweichliche Konsequenz des Steuerwettbewerbs prophezeit. Einige westliche Industrienationen blicken diesem Szenario mit Besorgnis entgegen, zumal sie wegen der demografischen Entwicklung in Zukunft mit einem steigenden Finanzbedarf für die staatlichen Renten- und Gesundheitssysteme rechnen.

Anderseits wenden vor allem politische Ökonomen ein, dass Wettbewerb zwischen den Staaten die Regierungen an übermässiger Machtentfaltung hindert – sozusagen einen «ungesunden» Steuerappetit zügelt. Es wird befürchtet, dass die staatlichen Handlungsträger ohne die institutionelle Sicherung durch den Wettbewerb der Systeme dazu neigen, Steuerkartelle gegen die Bürger zu etablieren. Der Druck der Wähler in rein parlamentarischen Demokratien ist zu gering, um die politischen Akteure wirksam auf die Verfolgung des Gemeinwohls zu beschränken. Eine Ergänzung durch die Auswanderungsmöglichkeit kann dieses «Entfremdungsproblem» mildern. Steuerwettbewerb ist ausserdem auch Qualitätswettbewerb. Der Steuerwettbewerb wirkt wie eine offene Arena für gesellschaftliche Experimente. In deren Verlauf werden bessere Lösungen beibehalten und imitiert, unterlegene Lösungen aufgegeben.

Für beide Sichtweisen lassen sich Belege anführen. Sollte ein ruinöser Steuersenkungswettlauf stattfinden, müsste dies am ehesten bei den Körperschaftssteuern sichtbar werden. Auf den ersten Blick scheint sich ein Race to the Bottom sogar zu bestätigen. So lag der durchschnittliche Körperschaftssteuersatz zu Beginn der Achtzigerjahre in den OECD-Ländern bei 49%, im Jahr 2018 noch bei etwa 24%. Es ergibt sich auch kein anderes Bild, wenn man zusätzlich die sehr unterschiedlich bemessene Steuerbasis berücksichtigt. Die tatsächliche Wirkung der Steuersatzsenkungen auf den Wohlfahrtsstaat ist empirisch jedoch umstritten, da sich die Abgabenquoten im internationalen Durchschnitt weiterhin auf historischen Höchstständen befinden. Im OECD-Durchschnitt stiegen die Steuereinnahmen zwischen 1965 und 2018 von etwa 25 auf knapp 35% der Wirtschaftsleistung und sind seit Jahren relativ stabil. Das stärkt eher die Sicht, dass der Steuerwettbewerb nicht ruinös wirkt. Dabei hat das Aufkommen der Einkommenssteuer tendenziell leicht abgenommen, während die Gewinn- und die Konsumsteuern ungefähr konstant geblieben sind und die Sozialversicherungsbeiträge eine Steigerung erfahren haben. Eine Erklärung für diesen scheinbaren Widerspruch liegt, neben anderen Gründen, in der Verbreiterung der Steuerbemessungsgrundlage der Körperschaftssteuer.

Reformen ganz im Sinn der grossen Länder

Interessant ist dabei die Differenzierung zwischen den kleinen und den grossen Ländern. Der Druck des Steuerwettbewerbs scheint vor allem kleine Staaten zu betreffen, die aufgrund eines kleinen Binnenmarktes stärker auf die internationale Standortattraktivität ihres Steuersystems angewiesen sind als bevölkerungsreiche Länder, die aus einem grossen Binnenmarkt Vorteile ziehen können. Folgerichtig überrascht daher auch nicht, dass kleine Volkswirtschaften ihre Steuerbasis weit stärker ausdehnen mussten als grosse, um die Finanzierung ihres Wohlfahrtsstaats zu sichern. Steuerwettbewerb ist damit das Instrument der kleinen Länder im Ausgleich zu ihren natürlichen Nachteilen im Standortwettbewerb.

Über die Frage der allgemeinen Entwicklung der Körperschaftsbesteuerung hinaus haben viele Länder besonders für hoch mobile multinationale Gesellschaften spezielle Steuerberechnungsvorschriften geschaffen. Es überrascht nicht, dass auch hier kleine Länder stärker exponiert sind als grosse: Die Gewinnsteuerbasis zwischen einheimischen und ausländischen Unternehmen geht in kleinen Ländern systematisch auseinander, während sie in grossen näher beieinander liegen. Haben kleine Länder damit ihren natürlichen Standortnachteil mehr als wettgemacht und «wildern» in fremden Steuerquellen?

Seit einigen Jahren nimmt sich die OECD des Themas an. Ziel ist die Schaffung gemeinsamer Rahmenbedingungen zur Verhinderung schädlichen Steuerwettbewerbs. Der Begriff «schädlich» ist dabei aber immer – und politisch durchaus gewollt – relativ unscharf geblieben. Die beiden Pfeiler der diskutierten Reformvorschläge decken so auch die ganze Bandbreite von Argumenten zur Sicherung und Ausweitung des Steuerstaats ab. Das ist ganz im Sinn der grossen Länder. Für kleine Staaten relevant und bedrohlich sind sowohl die Verlagerung der Besteuerungsrechte in die Marktländer als auch die internationale Mindestbesteuerung. Ob damit der Steuerwettbewerb weniger schädlich würde, werden grosse und kleine Länder sicherlich unterschiedlich beurteilen.