Dossier-Bild Ein Artikel aus dem Dossier Corporate Governance
Meinungen

Transfers bremsen Strukturwandel

Unternehmenssanierungen sind schmerzhafte Prozesse, fördern aber den wirtschaftlichen Strukturwandel. Transferzahlungen im staatlichen Bereich hingegen sind meist ineffizient. Ein Kommentar von Henner Kleinewefers.

Henner Kleinewefers
«Denn für die aktive Sanierung fehlt den Politikern in der Regel die Qualifikation und für die passive Sanierung der Mut.»

Wenn ein privates Unternehmen auf einem Wettbewerbsmarkt nicht mehr konkurrenzfähig ist, gibt es à la longue nur zwei Möglichkeiten: Entweder wird es vom Markt verschwinden (passive Sanierung), oder es muss binnen nützlicher Frist die Konkurrenzfähigkeit wiedererlangen (aktive Sanierung).

Aus volkswirtschaftlicher Sicht laufen die aktive und die passive Sanierung am Ende auf dasselbe hinaus: Es werden Produktionsfaktoren einer höherwertigen Verwendung zugeführt. Der Weg ist jedoch unterschiedlich. Die passive Sanierung entzieht den Produktionsfaktoren ihre bisherige Verwendung und führt zu einem entsprechenden Angebot auf den Faktormärkten. Früher oder später werden sie eine neue und bessere Verwendung finden. Dieses «früher oder später» ist das Problem bei diesem Prozess der kreativen Zerstörung, der zu mehr Produktivität, Innovation und Konkurrenzfähigkeit führt.

Die aktive Sanierung bewirkt einen höherwertigen Einsatz der Produktionsfaktoren in ihren bisherigen oder innovativen neuen Verwendungen. Damit ist häufig zusätzliche Nachfrage auf den Faktormärkten verbunden. In der Praxis finden die beiden Prozesse normalerweise parallel statt, ohne dass garantiert wäre, dass der Saldo von Aufbau und Abbau kurzfristig positiv oder mindestens null ist. Ein Unternehmen legt eine Abteilung still, erweitert eine zweite und baut eine dritte neu auf. Wirtschaftszweige in einer Region oder einem Land gehen zugrunde, andere expandieren, und dritte entstehen neu.

Temporäre Transfers

Transfers spielen im privatwirtschaftlichen Bereich im Allgemeinen eine eher geringe und vor allem temporäre Rolle. Denn niemand wird auf die Dauer in der Lage und willens sein, auflaufende Verluste immer wieder auszugleichen. Transfers überbrücken hier vor allem Prognoseunsicherheiten. Ein Einbruch bei den Geschäften einer Abteilung kann vorübergehend sein, und dann wäre es falsch, gleich mit der Schliessung darauf zu reagieren. Umgekehrt ist der Erfolg einer Erweiterung oder einer neuen Geschäftsidee nicht vom ersten Tag an garantiert, sodass eine Startfinanzierung sinnvoll ist.

Natürlich kennen weder die Unternehmen im Fall der internen Transfers noch die Gläubiger im Fall der Fremdfinanzierung das richtige Ausmass und vor allem die richtige Dauer der Finanzhilfen, denn es geht ja um die Überbrückung von Ungewissheit. Aber im privatwirtschaftlichen Bereich sind die Anreize so, dass im längerfristigen Durchschnitt die richtigen Entscheidungen überwiegen. Wäre dies nicht so, wäre der Strukturwandel nicht produktivitätserhöhend und innovationsfördernd, sondern ein Negativsummenspiel, und Schumpeters Prozess der kreativen Zerstörung wäre ein Märchen.

Im staatlichen Bereich ist alles anders. Hier sind Transfers auch mittel- und langfristig und in grosser Höhe eine Alternative zur Sanierung. Politische Entscheidträger riskieren niemals ihr eigenes Geld und nur höchst selten ihr Renommee. Von politischer Verantwortlichkeit wird zwar oft gesprochen. Aber im existenziellen Sinn wie in der Wirtschaft gibt es sie nicht. Parlamentarier haben keine individuelle politische Verantwortung, und Exekutivpolitiker auf den höheren staatlichen Ebenen, wo die meisten Transferentscheidungen getroffen werden, sind für den Fall der Nicht-Wiederwahl existenziell gut abgesichert.

Im Übrigen gibt es für Misserfolge mit Transfers meist viele tatsächliche oder vorgeschobene Gründe, mit denen man die eigene Verantwortung vernebeln kann. Das wird in der Wirtschaft auch versucht. Aber die Langmut der Zahler ist dort geringer und ihr Sachverstand grösser als bei Wählern. Nur selten werden der Druck auf die Steuerzahler so gross und die mit den Transfers begünstigten Zwecke und Empfänger trotz aller politischen Rhetorik so unpopulär, dass die Steuerzahler politisch organisierbar werden und die bisherige Politik in Frage stellen.

Bezeichnenderweise gibt es in öffentlichen Haushalten umso weniger Transfers, je näher die betreffende Gebietskörperschaft bei den Wählern steht, je besser diese daher die Politik beurteilen können und je mehr sie dazu zu sagen haben. In der Schweiz machten 2010 die Transfers beim Bund 75% der Aufwendungen aus, in den Kantonen 48% und den Gemeinden 30%, wovon der grösste Teil durch die kantonale Gesetzgebung erzwungen war.

Auf Staats- bzw. Bundesebene haben die Politiker mit der Besteuerung eine sehr ergiebige Geldquelle, und mit Solidaritäts- und Gerechtigkeitsargumenten verfügen sie auch dann noch über eine publikumswirksame Rechtfertigung für Transfers, wenn die beabsichtigten ökonomischen Zwecke offenkundig verfehlt werden. Sanierungen werden deshalb gerne durch Transfers ersetzt oder zumindest hinausgeschoben. Denn für die aktive Sanierung fehlt den Politikern in der Regel die Qualifikation und für die passive Sanierung mit ihrer zumindest temporären Freisetzung von Arbeitskräften der Mut.

An beidem kann man sich bei weitem leichter die Finger verbrennen als mit Transfers, die gerne als Anschub­finanzierung, Übergangshilfe, Hilfe zur Selbsthilfe und dergleichen bezeichnet werden. Jede dieser Bezeichnungen suggeriert zweierlei. Erstens wird der Eindruck einer zeitlichen Begrenzung erweckt, und zweitens bleibt die Verantwortung für den Erfolg scheinbar beim Empfänger. Der Geber hat immer sein Bestes gewollt und getan. Wenn das tatsächlich oder angeblich beabsichtigte Ziel nicht ­erreicht wird, liegt es nicht an ihm.

Aus politischer Sicht sind Transfers eine Alternative zur Sanierung. Aus ökonomischer Sicht verzögern oder verhindern sie den Strukturwandel. Neben die Umverteilung treten hohe volkswirtschaftliche Kosten durch die Verlangsamung von Produktivitätsfortschritten und Innovationen und die Beeinträchtigung von Konkurrenzfähigkeit und Wachstum. Von der Sozialpolitik, über die Landwirtschafts- und die Industriepolitik, den Finanzausgleich und die Entwicklungshilfe bis hin zu den europäischen Rettungspaketen begegnet man überall ähnlichen Argumenten und Folgen. Die Unterschiede sind graduell.

Am ungünstigsten sind die Anreizstrukturen, wenn die Politiker einer Gebietskörperschaft bzw. einer staatlichen Ebene ohne Auflagen und zeitliche Begrenzung auf die Mittel einer anderen Gebietskörperschaft zugreifen können, wie dies beim Neuen Finanzausgleich in der Schweiz der Fall ist. Dies bewirkt eine permanente Verzögerung des Strukturwandels und hohe volkswirtschaftliche Kosten. Ähnlich wirken bedingungslose Defizitgarantien.

Sanierung im Vorteil

Auflagen und zeitliche Begrenzung können die Anreizeigenschaften von Transfers verbessern, die Blockade der Sanierung mehr oder weniger lösen und die volkswirtschaftlichen Kosten entsprechend reduzieren. Aber natürlich vermindern sie den Komfort der Empfänger und sind gegen deren Mehrheit schwer durchzusetzen. Das zähe Ringen zwischen den aktuellen und potenziellen Euro-Pleiteländern und der Minderheit der Zahler um Ausmass und Durchsetzung der Auflagen an die Transferempfänger illustriert das Problem. Die Empfängerländer vergleichen publikumswirksam die Situationen von Transfers mit und ohne Auflagen, während der relevante Vergleich Situationen ohne und mit Transfers beträfe.

Man läuft kein grosses Risiko, wenn man prognostiziert, dass auch in der Schweiz die Mehrheit der Empfängerkantone Einschränkungen und Auflagen im Neuen ­Finanzausgleich abschmettern wird. Nur wenn die Transferempfänger eine kleine Minderheit sind, kommt es gelegentlich zu zweckmässigen, die volkswirtschaftlichen Kosten reduzierenden Auflagen, die auch durchgesetzt werden können. Die Arbeitslosenversicherung und die Invalidenversicherung sind Beispiele hierfür.

Man muss es stets betonen: Sanierung ist volkswirtschaftlich besser als Transfers. Die umstrittene passive Sanierung ist eine notwendige, wenn auch kurzfristig nicht immer hinreichende Bedingung für die zumindest verbal von den meisten befürwortete aktive Sanierung. Und die wirksamste Förderung des Strukturwandels besteht darin, ihn nicht durch Transfers zu behindern.

Leser-Kommentare

Markus Saurer 08.07.2013 - 21:12

Vielen Dank für diesen ausgezeichneten Beitrag. Man müsste den Finanzausgleich so konzipieren, dass die Geber (Kantone oder – vielleicht noch besser – Gemeinden) gegenüber den Empfängern immer in der Mehrheit sind. So würde der Ausgleich wohl auch auf ein vernünftiges Mass reduziert.