Meinungen

Unterschiedliche Wege der Bankenregulierung

Das Too-big-to-fail-Problem ist noch keineswegs gelöst. Der Schweizer Ansatz besticht im internationalen Vergleich durch mehrere Vorzüge – die Politik ist auf Kurs. Ein Kommentar von David S. Gerber.

David S. Gerber
«Wenn verhindert werden kann, dass Staaten Steuergelder zur Rettung von Banken aufwenden, so dürften Finanzkrisen kaum mehr in Staatsschuldenkrisen münden.»

Die globale Finanzkrise hat Schwächen der Finanz- und Wirtschaftspolitik vieler Länder schonungslos offengelegt. Um den Kollaps zu verhindern, mussten Staaten strauchelnde Banken retten und die Konjunktur stützen.

Diese Hilfe brachte das wegen struktureller Defizite ohnehin bis oben gefüllte Schuldenfass in einigen Staaten zum Überlaufen. Zum Teil mussten sie in internationale Finanzierungsprogramme einwilligen, zum Preis von einschneidenden und mit Souveränitätsverlust verbundenen wirtschaftspolitischen Massnahmen.

Ein Schlüssel, um den Teufelskreis von Finanz-, Wirtschafts- und Schuldenkrise zu durchbrechen, ist die Entschärfung der Too-big-to-fail-Problematik (TBTF). Wenn verhindert werden kann, dass Staaten Steuergelder zur Rettung von Banken aufwenden, so dürften Finanzkrisen kaum mehr in Staatsschuldenkrisen münden. Dies gilt speziell für kleinere Länder mit international tätigen Banken, deren Bilanzsumme das BIP mehrfach übersteigt, wie dies in der Schweiz der Fall ist. Im Oktober 2008 musste die UBS (UBSG 16.09 +1.20%) mit einer beispiellosen Staatshilfe stabilisiert werden. Die Schweiz verlor ihr finanzielles Gleichgewicht nicht und konnte in den letzten Jahren ihre Schulden gar reduzieren. Das UBS-Engagement der SNB (SNBN 5'860.00 -0.68%) und des Bundes konnte dank sich erholenden Märkten rasch und mit Gewinn abgebaut werden.

Hohe Risiken

Im Bewusstsein, dass die Bankrettung mit hohen volkswirtschaftlichen Verlusten hätte enden können und die eingegan­genen Risiken erheblich waren, hat der Bundesrat dem Parlament binnen kurzer Zeit, gestützt auf die Empfehlungen der Expertenkommission Siegenthaler, eine TBTF-Gesetzgebung vorgelegt. Die Änderungen des Bankengesetzes wurden am 1. März 2012 und die der Verordnungen auf den 1. Januar 2013 in Kraft gesetzt. Zusammen mit den Basel-III-Vorgaben, die in qualitativer wie auch quantitativer Hinsicht erhöhte Anforderungen für das Eigenkapital vorsehen.

Der Schweizer TBTF-Ansatz besteht aus vier Kernmassnahmen: Systemrelevante Banken müssen bis 2018 substanziell höhere Eigenmittel aufgebaut haben, strengere Liquiditätsvorschriften erfüllen, und es muss die gegenseitige Abhängigkeit zwischen den Banken verringert werden. Im Krisenfall sollen schliesslich systemrelevante Funktionen für die Volkswirtschaft sichergestellt bleiben, ohne den Steuerzahler zu belasten. Hierfür müssen entsprechende Notfallpläne bestehen.

Auf internationaler Ebene wurden ebenfalls verschärfte Vorgaben für global systemrelevante Finanzinstitute verabschiedet. Die UBS und die CS befinden sich auf dieser Liste des Financial Stability Board, die 29 Institute umfasst. Die zwei Grossbanken erfüllen die für diese Bankengruppe erhöhten Anforderungen (u. a. Eigenkapitalzuschläge, Notfallplanung) bereits. Auch deshalb ist die Schweizer TBTF-Lösung international anerkannt.

Der Schweizer Ansatz weist drei Vorzüge auf: Erstens ist er eine massgeschneiderte Lösung. Die international ausgerichtete Schweizer Wirtschaft benötigt einen funktionierenden Finanzplatz, der hochwertige Dienstleistungen kompetitiv erbringen kann und gleichzeitig möglichst stabil ist. Der Ansatz verbindet diese Anforderungen, indem er das Angebot von vielfältigen Produkten der systemrelevanten Banken nicht von Staates wegen begrenzt, diese Institute jedoch gegen Verluste widerstandsfähiger macht.

Zweitens setzt der Ansatz bei den Ursachen an. Dazu gehört vorab die Stärkung des Eigenkapitals der Banken in Relation sowohl zu risikogewichteten Aktiven als auch zum Gesamtengagement. Die meisten Krisen gründen darin, dass zu viel mit fremden Mitteln gearbeitet wird. Ein extensiver Verschuldungsgrad führt bei Unternehmen wie auch Haushalten zu einer höheren Anfälligkeit für Schocks. Dies auch darum, weil in ertragreichen Zeiten die Risiken eher unterschätzt werden.

Drittens zeigt der Schweizer Ansatz bereits Wirkung, auch wenn die Implementierung noch nicht abgeschlossen ist. Die Grossbanken haben die Verringerung ihrer Bilanzsumme (mehr als 40% seit 2007) und der Risikopositionen, die Stärkung ihrer Kapitalausstattung, den Aufbau von Liquiditätspolstern und die Erstellung erster Stabilisierungspläne vorangetrieben. Die Finma hat 2013 in Übereinstimmung mit dem Financial Stability Board erste Abwicklungspläne erstellt.

International bestehen unterschiedliche Vorstellungen, wie dem TBTF-Problem begegnet werden soll. Einen EU-weiten Vorschlag für eine Regelung hat die EU-Kommission Ende Januar vorlegt. Auch wenn wenig Eigenmittel als zentrale Schwäche bei Ausbruch der Finanzkrise erkannt wurden, schrecken viele Staaten aufgrund der Angst vor Kreditverknappung vor höheren Eigenmittelvorgaben für (systemrelevante) Banken zurück.

Zu den international diskutierten Konzepten gehört auch das Trennbankensystem. Es sieht eine institutionelle Trennung des Einlagen- und Kreditgeschäfts vom Wertpapiergeschäft (Investment Banking) oder nur einzelner Aktivitäten vor. Auch die Expertenkommission hatte sich mit dem Trennbankensystem und der Holdingstruktur befasst, die Massnahmen aber verworfen. So ist es schwierig, den Eigenhandel klar von anderen Geschäften abzugrenzen. Davon zeugen die Hunderte von Seiten Ausführungsbestimmungen des Dodd-Frank Act in den USA.

Ungeeignete Holdingstruktur

Die Holdingstruktur ist nicht geeignet, ein Übergreifen von Risiken und Verlusten innerhalb des Konzernverbunds zu verhindern. Es gibt immer eine Durchgriffsmöglichkeit, es sei denn, es werden ganz selb­ständige Organisationseinheiten mit eigenem Namen und eigener Führung gebildet. Dies wäre ein Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit mit hohen Kosten. Es ist nicht verwunderlich, dass eine Zerschlagung einer grossen Universalbank auch im Ausland trotz Trennbankendiskussion und geringerer Bereitschaft für höhere Eigenmittel bisher nicht stattgefunden hat.

Das TBTF-Problem ist ein Damoklesschwert für die globale Wirtschaft. Als Lösung stehen dirigistische Eingriffe auf Basis einer dünnen Kapitaldecke Konzepten gegenüber, die neben grösseren Kapital- und Liquiditätspolstern auch Vorkehren treffen, die ohne Rückgriff auf den Steuerzahler selbst beim Kollaps einer system­relevanten Bank die für ein Finanzsystem zentralen Funktion wahren. Diesen Weg geht die Schweiz. Es ist fraglich, ob in den überwiegend bankenfinanzierten Volkswirtschaften Europas ein Trennbankensystem Chancen hat. Vor diesem Hintergrund scheint der Schweizer Ansatz erfolgversprechender zu sein.