Die Finanzkrise hat vor Augen geführt, welche Macht die Notenbanken entfalten können. Ausgestattet mit der Lizenz zum Gelddrucken und viel Know-how, haben sie sich immer wieder als die schlagkräftigste Institution erwiesen, wenn es um dringende Massnahmen zum Schutz des Wirtschaftssystems ging. Im Interview erklärt Charles Wyplosz, Experte für Geldpolitik an der Universität Genf, warum die Unabhängigkeit der Notenbanken ein hohes Gut ist, das verteidigt werden muss. Die Machtfülle bedeute aber auch hohe Anforderungen an Transparenz und Rechenschaftspflicht.

Herr Wyplosz, was würden Sie an Organisation und Kompetenzen der SNB (SNBN 4870 -0.2%) ändern?
Die SNB ist eine unabhängige Institution. Das ist entscheidend für die Wahrung der Stabilität der Preise und des Finanzmarktes. Diese Unabhängigkeit gilt es auf alle Fälle zu bewahren.

Die SNB ist genügend unabhängig?
Ja, sie fällt ihre geldpolitischen Entscheide vollkommen unabhängig. In der Finanzkrise konnte sie die Probleme im Bankensektor – vor allem der UBS (UBSG 11.04 -0.45%) – angemessen und rechtzeitig angehen und nötige makroprudenzielle Instrumente etablieren. Sie hat etwa dem Bundesrat Massnahmen gegen die Überhitzung am Häusermarkt vorgeschlagen. Natürlich sind die Banken nicht glücklich damit.

Was wohl eher ein gutes Zeichen ist?
Genau. Und es ist auch  gut, dass die Regulierung der Banken nicht bei der SNB, sondern bei Bundesrat und Parlament liegt, wie das in jeder funktionierenden Demokratie der Fall sein sollte. Die Notenbank macht Vorschläge – denen die Regierung in diesem Fall gefolgt ist.

Wie steht es mit der hiesigen Regulierung?
Die Regulierung der Schweiz ist der aller anderen Industrieländer voraus. Das gilt im Bereich von Banken, die man wegen ihrer Grösse nicht untergehen lassen kann, aber auch in Bezug auf die Fortschritte in der Finma selbst. Andere Länder haben sich an der Schweiz  orientiert, auch das Financial Stability Board bei den Vorschlägen  für die neue  Bankenregulierung im Regelwerk Basel III.

Würden Sie in der Schweiz nichts ändern?
Der beeindruckende Leistungsausweis spricht dafür, dass die gegenwärtige institutionelle Ausgestaltung von Geldpolitik, Aufsicht für die Finanzmarktstabilität und Bankenregulierung beibehalten wird. Allerdings ist die Macht der SNB wie die anderer Zentralbanken gewachsen, und sie haben ihre Instrumente in den letzten Jahren sichtbarer eingesetzt. Das führt zu Reaktionen, wie die Goldinitiative letzten November gezeigt hat. Ihre Annahme hätte die Handlungsfähigkeit und die Unabhängigkeit der SNB stark eingeschränkt.

Die Machtfülle sorgt in vielen Ländern für Unmut.
Das Problem ist, dass sich jede unabhängige Zentralbank der Kontrolle durch andere Institutionen und das Volk zu einem gewissen Mass entzieht, anders als Parlament und Regierung. Notenbanker sind nicht gewählt, sondern sind im technischen Sinn Bürokraten. Unabhängigkeit muss daher mit Rechenschaftspflicht einhergehen. Und Rechenschaft ablegen beginnt mit Transparenz der eigenen Aktivitäten.

Sollte die SNB nachbessern?
Ja, ihre Transparenz ist beschränkt. Und sie legt so gut wie keine Rechenschaft ab. Wenn sie also drastische Entscheide trifft wie den am 15. Januar, als sie den Mindestkurs zum Euro aufhob, schafft das politische Probleme. Das Schweizer System ist eines der besten weltweit, aber das Problem von Transparenz und Rechenschaft  muss angegangen werden.

Sollte SNB-Präsident Thomas Jordan – wie die Fed-Chefin Janet Yellen –  regelmässig vor dem Parlament Rede und Antwort stehen? Und sollte die SNB Sitzungsprotokolle veröffentlichen?
Beides wird immer mehr zum Standard in fortgeschrittenen Demokratien. Das Fed ist das beste Beispiel für diese Entwicklung. Obwohl das der Weg ist, der zu gehen ist, besteht das Risiko, die Unabhängigkeit der Notenbank  zu schmälern.

Weshalb bringt mehr Rechenschaft weniger Unabhängigkeit?
Wenn Thomas Jordan explizit Rechenschaft vor dem Parlament ablegen muss, ist das zwar ein notwendiger Schritt. Aber er gibt denjenigen politischen Kräften einen Ansatzpunkt, die die Unabhängigkeit der SNB beschneiden wollen. Die Goldinitiative hat gezeigt, dass es auch in der Schweiz Kräfte gibt, die unzufrieden sind mit der Notenbank. Der Schritt muss also wohlüberlegt und vorbereitet passieren.

Der US-Kongress muss das ganze Direktorium des Fed bestätigen, in der Schweiz obliegt diese Kompetenz der Regierung. Wie viel Einfluss soll das Parlament haben?
Es handelt sich um eine Tradition der USA, dass hohe Verwaltungsangestellte und auch die Richter des Supreme Court vom Parlament abgesegnet werden müssen. Es wäre nicht sinnvoll, diese Tradition hier einzupflanzen. Das hiesige Wahlverfahren funktioniert recht gut. In den letzten fünfzehn Jahren hat sich auch die Überzeugung durchgesetzt, dass nicht die politische Vernetzung, sondern Fachwissen den Ausschlag für die Wahl des SNB-Direktoriums geben muss.

Das SNB-Direktorium hat drei Mitglieder, im EZB-Rat entscheiden 25 Gouverneure über die Geldpolitik. Was ist besser?
Das europäische System ist sicher nicht nachahmenswert. Der EZB-Rat ist eher so etwas wie ein kleines Parlament, und er funktioniert wie jedes Parlament eher schlecht als recht, es gibt die üblichen Allianzen und Fraktionen. Es spricht nichts gegen eine kleine Anzahl Mitglieder in der Führung einer Notenbank, wie auch Neuseeland, Israel oder Chile zeigen. Wenn schon – und der Entscheid vom 15. Januar dürfte das klargemacht haben –, schöpft die SNB das exzellente Fachwissen in ihrem Stab nicht richtig aus.

Spielt der Mitarbeiterstab bei anderen Notenbanken eine wichtigere Rolle?
Ich habe den Eindruck, dass das SNB-Direktorium den Entscheid vom 15. Januar allein und mit sehr wenig Beratung seiner Fachleute getroffen hat. Beim Fed oder bei der Bank of England gestalten Fachleute den Entscheidungsprozess massgeblich mit. Der Fed-Offenmarktausschuss kann bei Sitzungen auf qualitativ hochstehende interne Analysen der Wirtschaftslage zurückgreifen, die oft auch Vorschläge für geldpolitische Beschlüsse enthalten. Ein solcher Prozess besteht bei der SNB und der EZB meines Wissens kaum.

Sollte das Aufsichtsorgan in der SNB, der Bankrat, professioneller in Bezug auf Notenbankwissen sein?
Es ist wichtig, dass es eine reine Kontrollinstanz wie den Bankrat gibt, die nur über die Integrität der SNB wacht. Der Bankrat äussert sich nicht zur Geldpolitik, sondern nur zu Verletzungen der Vorschriften. In der Affäre Hildebrand  spielte der Bankrat eine prominente Rolle.

Die Denkfabrik Avenir Suisse schlägt vor, das Direktorium solle die geldpolitischen Entscheide mit dem Bankrat  absprechen.
Das käme einer Beschneidung der Unabhängigkeit der SNB gleich. Aber der Bankrat könnte in organisatorischer Hinsicht  auf eine intensivere Zusammenarbeit des Direktoriums mit dem Beraterstab hinwirken. An geldpolitischen Entscheiden darf er jedoch nicht beteiligt sein. Zudem finde ich den bestehenden Mix des Bankrats aus Technokraten und Politikern gut.

Eine Gefahr für die Unabhängigkeit ist das Verhältnis zu den Aktionären, also vor allem den Kantonen, die einen Teil des SNB-Gewinns für sich beanspruchen.
Ein sehr wichtiges Problem, dessen Lösung am meisten drängt. Keine Notenbank sollte nach Gewinn streben müssen. Geldpolitik ist schon allein genügend komplex. Dazu darf nicht noch die Forderung nach einem Gewinn kommen. Das kann zum Konflikt zwischen geldpolitischen Zielen und Profitstreben führen.

Aber die Zentralbank verfügt über Vermögen, das dem Volk gehört.
Deswegen muss sie das Vermögen verantwortungsvoll verwalten. Aber die Profitabilität dieses Vermögens darf die geldpolitischen Entscheide nicht beeinflussen  – das war am 15. Januar wohl der Fall, es dürfte aber nicht sein. Dies ist für mich die grosse Lektion der Entscheidung, den Euromindestkurs aufzuheben: dass die SNB um ihre Profitabilität besorgt sein könnte. Und das sollte nie passieren.

Sollte die Ausschüttungsregel geändert werden?
Das vor rund fünfzehn Jahren eingeführte Regime einer stetigen Ausschüttung, mit dem gute Jahre die schlechten ausgleichen, funktioniert nicht im Fall von Grossereignissen wie dem der Finanzkrise. Es ist verständlich, dass die Finanzdirektoren der Kantone stabile Verhältnisse für ihre Einnahmen wünschen, aber die Verbindung zu den Ausschüttungen der SNB sollte gekappt werden.

Stand am 15. Januar wirklich die Profitabilität im Vordergrund und nicht eher die schiere Grösse der Devisenreserven und damit der Bilanz?
Es gibt kein Problem mit der Grösse einer Notenbankbilanz für die Geldpolitik.  Auch falls sich die Bilanz nochmals verdreifacht oder vervierfacht hätte: Wenn das nötig ist, um die Geldpolitik umzusetzen, muss es getan werden. Die SNB wäre damit nicht die erste Notenbank gewesen. Thomas Jordan hatte offenbar Angst vor grossen Verlusten auf den Devisenreserven. Und davor hätte er keine Angst haben dürfen. Die Notenbank muss totale Freiheit im Gebrauch ihrer Bilanz für geldpolitische Zwecke haben. Die Profitabilität darf keine Rolle spielen.

Angenommen, die SNB hätte den Euro auf 1.20 Fr. verteidigt, dafür massiv Euro gekauft und später gewaltige  Verluste eingefahren. Würden damit Forderungen nach einer Beschneidung ihrer Unabhängigkeit nicht lauter?
Die Reserven einer Notenbank können mit dem Vermögen einer Pensionskasse verglichen werden. Mit ihrem gewaltigen Vermögen glättet die Pensionskasse Gewinne und Verluste über die Zeit so aus, dass sie einen konstanten Betrag an die Pensionäre ausschütten kann. Ihre Bilanz dient also dazu, die kurzfristigen Bewegungen des Vermögens auszugleichen. Gibt es Verluste, dann sollte das nicht zu einem politischen Traktandum führen.

Bei Pensionskassen ebenso wie bei der SNB rufen Verluste Kritiker auf den Plan.
Die Bilanz der SNB ist mit rund 80% des Schweizer BIP derart gross, dass sie so gut wie jeden Verlust über die Zeit glätten kann, egal, wie gross er ist. Das ist Teil der Aufgabe der Notenbank und sollte als das akzeptiert werden, was es ist: eine technische Frage und keine politische. Anders als eine Pensionskasse kann eine Notenbank nie bankrottgehen. Die Notenbanker sollten daher ein etwas entspannteres Verhältnis zu ihrer Bilanz haben.

Auch Thomas Jordan hat erklärt, eine Notenbank bleibe mit negativem Eigenkapital operativ und werde nicht insolvent.
Ein negatives Eigenkapital ist kein Problem für eine Zentralbank, solange sie ihr eigenes Geld drucken kann. Notenbanken sind dank ihres Monopols, Geld zu drucken, auf natürliche Weise profitabel.  Diese Gewinne müssen sie den Bürgern zurückgeben. Aber diese Profitabilität ist ein Nebeneffekt der Geldpolitik und nicht ein zusätzliches Ziel oder eine Einschränkung.

Hat die SNB an Glaubwürdigkeit verloren, indem sie am 15. Januar Angst vor ihrer eigenen Bilanz zeigte und die Geldpolitik davon abhängig  machte?
Dass sich die SNB in der Geldpolitik sichtbar von der Angst vor Verlusten hat leiten lassen, ist negativ und könnte ihre Glaubwürdigkeit angekratzt haben. Ein Land sollte seine Zentralbank nie in eine Lage bringen , in der sie Vorwürfe wegen Verlusten befürchten muss, selbst wenn diese gross wären. Darüber sollten die Politiker nachdenken. Sie sind es, die für die falsche Angst der SNB verantwortlich sind.

Wie lässt sich die Glaubwürdigkeit besser bewahren?
Die Verwaltung des Vermögens durch eine von der SNB getrennte Schwesterinstitution, eine Art Fonds, könnte das Problem entschärfen. Die SNB müsste aber jederzeit auf Devisenreserven zurückgreifen können, wenn die Geldpolitik es erfordert.

Zentralbanken wollen auch für die Stabilität des Finanzsystems sorgen und beispielsweise die Immobilienhausse bremsen. Sind sie mit ihren Aufgaben nicht überladen?
Aus technischer Sicht kommen wir nicht ohne Zentralbanken aus. Sie sind essenziell für die Finanzmärkte, der letzte Kreditgeber, der Lender of Last Resort. Die Herstellung von Finanzstabilität und makroprudenzielle Instrumente sind Teil ihres Mandats, auch wenn es einen Lernprozess gibt, weil diese Instrumente teilweise neu sind. Aber wie gesagt: Die Ausdehnung ihrer Macht bzw. die sichtbarere Ausübung ihres Mandats ohne demokratische Wahl  verlangt mehr Transparenz und die Pflicht, Rechenschaft abzulegen.

Wäre es also falsch, das Fed enger an die Kandare zu nehmen, wie einige Politiker in den USA vorschlagen?
Das Fed ist ein sehr gutes Beispiel für das politische Risiko höherer Rechenschaftsanforderungen an eine Notenbank. Es gibt auch in den USA politische Kräfte, die der Notenbank die strikte Befolgung der Taylor-Regel vorschreiben möchten – diese berechnet den Leitzins aus Realzins, Teuerung sowie Wirtschaftswachstum und bereitet Akademikern wie mir viel Freude. Sich aber in der praktischen Geldpolitik sklavisch daran zu halten, wäre desaströs.

Die Kritiker ziehen es offenbar vor, von simplen Regeln abzuhängen statt von nicht gewählten Technikraten.
Geldpolitik ist komplex, und sie ist noch komplexer geworden. Viele Leute, die wenig davon verstehen, träumen von den guten alten Zeiten, in denen alles einfacher und besser war, wie sie glauben. Einige hätten am liebsten  gar keine Zentralbank. Doch das ist eine Illusion. Die Goldinitiative in der Schweiz stammte auch aus dieser ideologischen Denkschule.

Aber sind die Zentralbanken nicht zu sehr in die Nähe eines Regulators geraten? Wo ist noch die Trennlinie zwischen Aufsicht und Regulierung?
Regulierung besteht aus den gesetzlich verankerten Regeln, die festlegen, was Banken dürfen und was nicht. In einer Demokratie ist das die Aufgabe des Parlaments. Da die Materie sehr technisch ist, ist das Parlament auf kompetente Beratung angewiesen, die meist von den Zentralbanken stammt. Die Notenbanken sollten daher in die inhaltliche Ausgestaltung dieser Normen einbezogen werden.

Und die Aufsicht über die Banken?
Die Aufsicht ist die technische Anwendung der Regulierung. Meist geht es um  detaillierte und regelmässige Überprüfung von Büchern und Bilanzen. Lange war man der Überzeugung, dass die Notenbanken sich da nicht einmischen sollten. Aber die Krise hat gezeigt, dass die nationalen Aufsichtsbehörden fast in allen Industrieländern viel zu sehr von den Banken beeinflusst wurden, die zudem mit weit mehr Know-how ausgestattet waren als ihre Kontrolleure. Auf der Suche nach einer Behörde, die sowohl unabhängig als auch kompetent ist, landet man dann schnell bei den Zentralbanken.

Besteht zwischen Aufsicht und Geldpolitik kein Interessenkonflikt?
Doch, eine Notenbank könnte etwa beim Straffen der Geldpolitik zu zahm vorgehen, um die Finanzierung angeschlagener Banken nicht zu erschweren. Da funktioniert das Schweizer Arrangement recht gut. Die Finanzmarktaufsicht Finma ist mittlerweile gut mit technischem Wissen  ausgestattet, sie ist unabhängig und unter demokratischer Kontrolle. In Europa sieht das anders aus. Die nationalen Behörden waren derart von den Banken beeinflusst, dass die Schaffung einer europäischen Aufsicht nötig wurde. Die Bildung einer Institution wie der Finma war dabei von Anfang an illusorisch, obwohl das natürlich besser gewesen wäre. Somit wählte man die zweitbeste Option: die EZB.

Wie gehen die USA mit diesem Problem um?
In den USA gibt es rund ein Dutzend Aufsichtsbehörden, viele haben sich als von der Bankenlobby beeinflusst und als inkompetent erwiesen. Das ist der Grund, weshalb auch in den USA die Notenbank in der Bankenaufsicht ein Wörtchen mitzureden hat. Wie in der Eurozone wäre es auch in den USA illusorisch gewesen, die bestehenden Aufsichtsbehörden von Grund auf zu reformieren und zu verbessern. Das Lobbying dagegen wäre zu stark.

Wie sieht es anderen Ländern mit wichtiger Währung wie Grossbritannien und Japan aus?
In Grossbritannien ist das Bild sehr ähnlich: Die dortige Bankenaufsicht FSA hat in der Krise ebenfalls versagt, weshalb ihre Kompetenzen der Bank of England übertragen wurden. Ich bin etwas skeptisch, wie gesagt finde ich das Schweizer Modell besser. Japan hat schon in den Neunzigerjahren ein Totalversagen von Aufsicht und Notenbank erlebt. Seither wurde die Bank of Japan mit mehr Autonomie ausgestattet, während das übermächtige Finanzministerium an Einfluss verlor.