Meinungen

Weshalb Europa eine Bankenunion braucht

Banken müssen scheitern dürfen. Die Gläubiger der Bank sollen dabei Verluste erleiden. Genau aus diesem Grund braucht Europa eine Bankenunion. Ein Kommentar von FuW-Chefredaktor Mark Dittli.

«Europa ist mit seinem Wirrwarr an nationalen Regeln und Aufsichtsbehörden heute in einer denkbar schlechten Ausgangslage.»

Eines muss man Hans-Werner Sinn lassen: Der Präsident des Ifo-Instituts in München hat mit seinem von rund 200 Kollegen unterzeichneten, reichlich polemisch verfassten Protestaufruf gegen die Beschlüsse des jüngsten EU-Gipfels das Thema Bankenunion in die ­öffentliche Diskussion gebracht (vgl. Interview mit Mathias Hoffmann, Wirtschaftsprofessor an der Universität Zürich).

«Banken müssen scheitern dürfen», fordern Sinn und seine Mitunterzeichner. Dieser Satz ist voll und ganz zu unterschreiben. Bloss liegen die Protestierer falsch, wenn sie argumentieren, eine Bankenunion in Europa würde das verhindern. Im Gegenteil: Sie würde vielmehr ­sicherstellen, dass insolvente Banken in Europa in einem einigermassen geord­neten Prozess – zu letztlich geringeren Kosten für die Steuerzahler – saniert oder abgewickelt werden können.

Doch worum geht es beim Thema Bankenunion überhaupt? Konkret sind dazu vier Hauptbestandteile nötig: erstens eine Vereinheitlichung der Regeln für die Banken, zweitens eine übernationale Aufsicht, drittens eine mit allen Kompetenzen ausgerüstete Abwicklungsinstanz und viertens eine vereinheitlichte Einlagenversicherung. Essenziell ist eine Bankenunion für das Territorium der Eurozone. Wünschbar – wenngleich politisch schwieriger durchsetzbar – wäre sie für alle 27 EU-Länder, die sich mit ihrem Zusammenschluss dem Grundsatz des freien Kapitalverkehrs verpflichtet haben.

Wirrwarr an Kompetenzen

Zunächst eine Feststellung: Eine Bank ist kein normales Unternehmen. Für normale Unternehmen – egal, welcher Grösse oder aus welcher Branche – existieren geordnete Nachlassverfahren, in deren Verlauf Anlagen verkauft und unter richterlicher Aufsicht die Forderungen der Gläubiger bedient werden. Dieser Prozess kann Jahre in Anspruch nehmen. Diese Zeit steht im Fall einer insolventen systemrelevanten Bank nicht zur Verfügung. Der Wert ihrer Assets erodiert rasch, wenn jeder Marktteilnehmer weiss, dass sie verkauft werden müssen – zumal die Bank ihre hochwertigen Anlagen in der Regel längst für gedeckte Kredite verpfändet hat. Innerhalb des Finanzsystems kommt es zudem sofort zu gefährlichen Ansteckungseffekten, weil die Finanzinstitute als Schuldner und Gläubiger eng miteinander verzahnt sind. Der Fall von Lehman Brothers im Herbst 2008 hat gezeigt, wie rasch der unkontrollierte Untergang eines Finanzinstituts ins Chaos führen kann.

Die seit nunmehr zweieinhalb Jahren andauernde Eurokrise war von Beginn weg auch eine Bankenkrise. Schwache Staaten und ihre unterkapitalisierten Finanzinstitute stehen in einer verhängnisvollen gegenseitigen Abhängigkeit. In Irland und Spanien haben die Banken die Staatsfinanzen ruiniert, in Griechenland wurden die Banken vom Staat mit in die Tiefe gerissen. Diesen Feedback-Mechanismus zu unterbinden, ist das vordringlichste Ziel der Bankenunion.

Europa ist mit seinem Wirrwarr an nationalen Regeln und Aufsichtsbehörden heute in einer denkbar schlechten Ausgangslage, sollte in naher Zukunft ein grösseres Institut in Schwierigkeiten geraten. Nur einige Beispiele: Je nach Land können die Banken ihre risikogewichteten Anlagen und ihr Eigenkapital nach unterschiedlichen Regeln berechnen. Die nationalen Aufsichtsbehörden haben über die vergangenen Jahre mehrfach – etwa in Spanien und Irland – bewiesen, dass sie in der Kontrolle der eigenen Institute zu lasch sind. Nicht selten stehen die Aufsichtsbehörden einzelner Länder dabei in einem direkten Interessenkonflikt. Nehmen wir den fiktiven Fall einer italienischen Grossbank, die eine gewichtige Tochtergesellschaft in Deutschland besitzt. Die italienischen Behörden möchten, dass die Bank überschüssige Liquidität aus Deutschland nach Italien transferiert. Die deutschen Behörden wiederum verlangen, dass die Tochter möglichst solide bleibt. Was wäre im Ernstfall, wenn besagte italienische Grossbank kollabierte? Welche Instanz würde sicherstellen, dass italienische Gläubiger nicht gegenüber deutschen oder osteuropäischen Gläubigern bevorteilt würden?

Ein konkreteres Beispiel: Irland musste zwischen 2009 und 2010 seine drei grössten Banken retten. Als die Regierung in Dublin im Herbst 2010 den unbesicherten Gläubigern von Anglo Irish Bank Verluste aufbürden wollte, wurde ihr das von der Europäischen Zentralbank sowie von anderen Regierungen des Euroraums untersagt, weil Ansteckungseffekte in anderen Ländern befürchtet wurden.

Vorbild Schweden

Was also ist konkret zu tun? Am wichtigsten sind die Punkte zwei und drei der eingangs erwähnten Hauptbestandteile der Bankenunion: die Aufsichts- sowie die Abwicklungsinstanz. Die europäische Aufsichtsbehörde würde sicherstellen, dass die nationalen Behörden nicht mehr gegenseitig in Interessenkonflikten stehen. Die Behörde müsste vollständigen Einblick in die Bücher der Banken haben und so frühzeitig erkennen können, wenn sich irgendwo ein Problem abzeichnet.

Diese Rolle könnte die EZB übernehmen. Mögliche Interessenkonflikte mit ihrer Aufgabe als Währungshüterin sind zu diesem Zeitpunkt zu vernachlässigen; der Vorteil, dass sie die Funktion rasch übernehmen kann, wiegt schwerer. De facto hat die EZB mit ihren unkonventionellen Liquiditätshilfen ohnehin schon die Verantwortung für die Stabilität des europäischen Finanzsystems übernommen. Sie tut dies heute jedoch gezwun­genermassen im Blindflug, weil sie keine genauen Einblicke in die Solidität der Bankbilanzen erhält.

Der zweite zentrale Punkt ist die Schaffung einer Abwicklungsbehörde, die mit allen Kompetenzen ausgestattet ist, im Notfall sofort die Kontrolle über ein gestraucheltes Institut zu übernehmen. Ein historisches europäisches Musterbeispiel ist die Swedish Bank Support Authority, die 1993 für die Bekämpfung der schwedischen Bankenkrise ins Leben gerufen wurde. Diese Behörde würde dafür sorgen, dass die Sanierung oder die Abwicklung einer übernational agierenden Bank fair und geordnet ablaufen würde. Sie hätte zudem die Kompetenz, unbesicherte Gläubiger zur Absorption von Verlusten (via Debt-Equity Swaps oder Haircuts) zu zwingen. Diese Behörde benötigt Zugriff auf einen Kapitalfonds, um rasch eine erste Rekapitalisierung eines kollabierten Instituts vornehmen zu können. Hierfür stünde der Europäische Stabilitätsmechanismus ESM bereit, wodurch es sinnvoll wäre, die neu zu schaffende Abwicklungsbehörde organisatorisch eng mit dem ESM zu verknüpfen.

Die Punkte eins und vier, das vereinheitlichte Regelwerk sowie die gemeinsame Einlagenversicherung, können auch mit leichter Verzögerung eingeführt werden.

Richtig umgesetzt, würde die europäische Bankenunion das Finanzsystem auf dem Kontinent stabilisieren und eine gefährliche Unsicherheitsquelle in Europa entschärfen. Mittel- und langfristig wird das den Steuerzahlern in Europa weniger – und nicht wie von Sinn und seinen Mitunterzeichnern behauptet mehr – Lasten aufbürden.