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Wird der Ukrainekrieg die WTO wiederbeleben?

Um ein offenes Handelssystem zu erhalten, müssen neue Grundsätze sorgfältig geklärt werden. Vor allem geht es darum, eine «Friendshoring»-Doktrin zu definieren. Ein Kommentar von Anne O. Krueger.

Anne O. Krueger, Washington
«Wenn es gelingt, das Friendshoring mit den WTO-Regeln in Einklang zu bringen, wird ein heikles politisches Problem gelöst.»

Der Einmarsch Russlands in die Ukraine hat das Bewusstsein für globale Fragen und die gegenseitige Vernetzung geschärft. Neben geopolitischen und verteidigungspolitischen Bedenken rückt auch der Zustand des internationalen Handels wieder in den Mittelpunkt. Nachdem die destruktive Handelspolitik Donald Trumps mehr als ein Jahr lang fortgesetzt wurde, scheint die Regierung von US-Präsident Joe Biden endlich die Bedeutung starker Handelsbeziehungen erkannt zu haben. Die Vereinigten Staaten beraten mit der Europäischen Union über den Ausbau der Zusammenarbeit in den Bereichen Handel und Technologie und mit anderen Ländern über Fragen der Landwirtschaft.

Eine grosse Chance, Trumps Vermächtnis rückgängig zu machen, bietet sich im Juni, wenn die Handelsminister aus 164 Mitgliedstaaten und fünfundzwanzig Beobachterländern in Genf zur zwölften Ministerkonferenz der Welthandelsorganisation (WTO) zusammenkommen. Das Treffen kann nicht früh genug stattfinden. Die Weltwirtschaft braucht dringend eine Wiederherstellung der WTO, damit sie wieder die wertvolle Rolle spielen kann, die sie vor der Trump-Präsidentschaft gespielt hat.

Es ist der WTO und ihrem Vorgänger, dem Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen, zu verdanken, dass das offene multilaterale Handelssystem nach dem Zweiten Weltkrieg siebzig Jahre lang so erfolgreich war. Es ist das grosse Verdienst der USA, dass sie bei der Gründung der Institution und der Unterstützung ihrer Entwicklung eine Vorreiterrolle übernommen hatten. Damals erklärten sich die Mitgliedstaaten bereit, ihre Handelspolitik der Rechtsstaatlichkeit zu unterwerfen, was wiederum den Händlern ermöglichte, vertrauensvoll am internationalen Handel teilzunehmen.

Wichtiger Mechanismus der Streitbeilegung

Die WTO verfolgt drei wesentliche Grundsätze: Die Länder dürfen andere WTO-Mitglieder in ihrer Handelspolitik nicht diskriminieren. Die Regierungen sollten ausländische Staatsangehörige und Unternehmen in ihrem Hoheitsgebiet genauso behandeln wie inländische Firmen. Und alle Mitgliedsstaaten sollten eine offene Handelspolitik betreiben, ausser unter besonderen Umständen.

Die WTO hat überdies wichtige Zusatzprotokolle zu Themen wie dem Handel mit Produkten der Informationstechnologie, dem Agrarhandel, der Standardisierung von Zollformularen usw. verabschiedet. Ebenso wichtig ist, dass sie lange Zeit als Forum für die Beilegung von Handelsstreitigkeiten zwischen Ländern diente. Wenn beispielsweise ein Exporteur behauptete, dass seine Behandlung in einem Importland gegen die WTO-Regeln verstosse, verfügte die WTO über Verfahren, um diesen Vorwurf zu prüfen.

Tatsächlich wurde der WTO-eigene Streitbeilegungsmechanismus (Dispute Settlement Mechanism, DSM) weithin als eine ihrer erfolgreichsten Funktionen angesehen. Im Falle einer Beschwerde konnte die WTO den Handelspartner des Beschwerdeführers benachrichtigen und einen Zeitrahmen für direkte Verhandlungen festlegen.

Trumps Fehler

Kam es zu keiner zufriedenstellenden Lösung, wurde ein Gremium eingesetzt, das den Fall anhört und seine Ergebnisse vorlegt. Sollte sich herausstellen, dass das beklagte Land gegen die WTO-Regeln verstossen hat, konnte es entweder sein Verhalten ändern oder beim Berufungsgremium, dessen sieben Mitglieder von der WTO-Mitgliedschaft einstimmig für vier Jahre ernannt wurden, Einspruch erheben. Die Entscheidung des Berufungsgremiums war dann für die Parteien bindend.

Doch dies änderte sich, als die Trump-Regierung Anfang 2017 ihr Amt antrat. Die USA verhängten nicht nur Zölle auf Stahl, Aluminium und andere Waren (viele davon aus zweifelhaften Gründen der nationalen Sicherheit), sondern forderten eine Neuverhandlung des Nordamerikanischen Freihandelsabkommens (Nafta) und anderer Handelsabkommen. Sie zettelten nicht nur einen Handelskrieg mit China an, sondern weigerten sich auch, neue Ernennungen für das Berufungsgremium zu genehmigen.

Infolgedessen ist der DSM – das «Juwel in der Krone» der WTO – nun ohne Mitglieder und nicht mehr existent. In Ermangelung eines solchen Gremiums haben sich eine Gruppe von fünfundzwanzig WTO-Mitgliedsstaaten und die WTO-Führung auf ein mehrseitiges vorläufiges Berufungsschiedsverfahren (Multi-Party Interim Appeal Arbitration Arrangement, MPIA) geeinigt, das einem dem DSM sehr ähnlichen Verfahren folgen wird.

Neues Netzwerk aufbauen

Wenn es der Regierung Biden ernst damit ist, die Fehler ihres Vorgängers zu korrigieren, könnte sie das Ministertreffen im Juni nutzen, um dem MPIA-Abkommen beizutreten und mit den Verhandlungen über eine neue Erklärung zu den Grundprinzipien zu beginnen. Einmal vereinbart, könnte dies die vollständige Wiederherstellung eines verbindlichen DSM und klarere Kriterien für die Festlegung von Ausnahmeregelungen für die nationale Sicherheit, die Regulierung des Handels mit Gesundheitsprodukten und des Online-Handels sowie die Behandlung von Umweltfragen ermöglichen.

Obwohl wesentliche WTO-Grundsätze wie die Nichtdiskriminierung höchst wünschenswert sind, stellt die russische Invasion in der Ukraine eine offensichtliche Ausnahme dar. Eine solche Aggression rechtfertigt Sanktionen, um sowohl die militärischen Aktivitäten Russlands zu behindern als auch die Versorgung der die Ukraine unterstützenden Koalition sicherzustellen.

Im April erklärte US-Finanzministerin Janet Yellen, die USA und ihre Verbündeten dürften «nicht zulassen, dass Länder ihre Marktposition bei wichtigen Rohstoffen, Technologien oder Produkten dazu nutzen, unsere Wirtschaft zu stören oder unerwünschte geopolitische Einflussnahme auszuüben». Mit dem Argument, die US-Handelsvereinbarungen sollten das «Friendshoring» begünstigen, sagte sie, die USA würden nun den «Aufbau eines Netzwerks plurilateraler Handelsvereinbarungen in Betracht ziehen, um Elemente der modernen Wirtschaft einzubeziehen».

Was sind «Freunde»?

Da es aber ebenso wichtig ist, das offene Handelssystem zu erhalten, muss dieser neue handelspolitische Grundsatz sorgfältig definiert werden. Es besteht die Gefahr, dass diejenigen, die aus rein protektionistischen Motiven handeln, vom «Friendshoring» profitieren, und es stellt sich die Frage nach den Kriterien für «Freunde».

Was ist, wenn ein «befreundetes» Land seine Regierung durch eine Regierung ersetzt, die den USA gegenüber feindlich eingestellt ist? Was ist, wenn ein Hersteller in einem befreundeten Land importierte Vorleistungen aus einem nicht befreundeten Land verwendet? Die «Friendshoring»-Doktrin muss geklärt werden, damit sie nicht dazu führt, dass Lieferketten und andere Handelsbeziehungen, die für die Handelspartner von grossem Nutzen wären, behindert werden.

Wenn es gelingt, das Friendshoring mit einem offenen multilateralen Handelssystem und den WTO-Regeln in Einklang zu bringen (vielleicht mit einer klaren, minimalen Ausnahmeregelung für den Handel mit Nicht-Freunden), wird ein heikles politisches Problem gelöst. Während die Einzelheiten des neuen Prinzips noch ausgearbeitet werden, sollten jedoch die Bemühungen um das MPIA und eine spätere Wiedereinführung des DSM ernsthaft fortgesetzt werden.

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