Meinungen

Wirtschaftspolitik in Zeiten von Corona

Auf längere Frist besteht kein grosser Konflikt zwischen wirtschaftlicher Aktivität und öffentlicher Gesundheit. Vielmehr geht das eine mit dem anderen einher. Ein Kommentar von Dirk Niepelt.

Dirk Niepelt
«Zentral ist, dass sich Unternehmen und Haushalte an die neuen Gegebenheiten anpassen.»

Eine Pandemie macht nicht an den Grenzen halt, sie trifft alle Regionen mit ähnlicher Wucht. Umso unterschiedlicher fielen die Reaktionen auf die Ausbreitung von Covid-19 in den wohlhabenden Ländern aus. Effiziente Massnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit insbesondere in Asien, wo die Behörden gut vorbereitet waren, kontrastierten mit zum Teil flagranten Defiziten quer durch Europa und in den USA.

Auch wirtschaftspolitisch waren die Reaktionen von Land zu Land unterschiedlich überzeugend. Vielfach stand im Vordergrund das Ziel, den Einbruch des BIP möglichst gering zu halten, und diesem Ziel wurden ordnungspolitische Prinzipien untergeordnet. Doch BIP-Wachstum ist weder Selbstzweck noch verlässliche wirtschaftspolitische Zielgrösse — nicht in «normalen» Zeiten und schon gar nicht während einer Pandemie. Ein schwächerer Einbruch der statistisch erfassten Wirtschaftsleistung bedeutet keineswegs, dass ein Land auch besser durch die Krise kommt.

Zentral ist vielmehr, dass sich Unternehmen und Haushalte an die neuen Gegebenheiten anpassen. Wenn Infektionsgefahr das Erbringen einzelner Dienstleistungen erschwert und dadurch faktisch verteuert, dann entspricht es der ökonomischen Logik, dass diese Dienstleistungen weniger in Anspruch genommen werden. Das Gegenteil wäre schädlich, Wirtschaftswachstum hin oder her. Weil die gesamtwirtschaftliche Produktivität unter dem Infektionsrisiko leidet, macht die Pandemie uns alle ärmer. Das ist bedauerlich, lässt sich aber nicht geld- oder fiskalpolitisch ungeschehen machen. Das reflexartige Auflegen von Konjunkturprogrammen verkennt diese Tatsache.

Vorausschauender agieren

Statt Strohfeuer zu entfachen, sollten sich die wirtschaftspolitischen Akteure auch in einer Krisensituation auf ihre Kernaufgaben konzentrieren, nämlich auf Eingriffe in den Bereichen, in denen der Markt versagt oder Marktergebnisse dem gesellschaftlichen Gerechtigkeitsempfinden widersprechen. In einer Pandemie erfordert dies insbesondere Reaktionen auf neue externe Effekte. Andere Problembereiche ergeben sich im Zusammenhang mit Finanzierungsschwierigkeiten und ungleich verteilten pandemiebedingten Lasten.

Externe Effekte liegen vor, wenn Entscheidungsträger die Konsequenzen ihres Handelns nicht vollständig tragen. Bei einer hoch ansteckenden Krankheit ist dies ohne Staatseingriffe leicht der Fall: Das Verhalten des Einzelnen beeinflusst nicht nur seine eigene Gesundheit und in der Folge viele weitere Lebensbereiche, sondern hat direkt und indirekt auch Konsequenzen für die Gesundheit Dritter. Da der Einzelne diese Konsequenzen nur zum Teil berücksichtigt, ist eine zentrale Voraussetzung für das Funktionieren von Märkten — die Kostenwahrheit — nicht gegeben. Externalitäten im Gesundheitsbereich erfordern daher wie andere Verzerrungen auch Korrekturen.

Derartige Korrekturen dürfen sich nicht auf Appelle an das Verantwortungsbewusstsein beschränken. Würden solche Appelle fruchten, dann könnten viele regulatorische Eingriffe wie beispielsweise Geschwindigkeitsbegrenzungen, Lebensmittelkontrollen, Energiesteuern oder Kapitalvorschriften abgeschafft werden, doch die Erfahrung lehrt uns eines Besseren. Ebenso wenig dürfen sich die Korrekturen an den tagesaktuell beobachteten Schäden, also zum Beispiel Belegungszahlen in Krankenhäusern oder Todeszahlen, orientieren. Denn die externen Effekte entstehen zum Zeitpunkt der Ansteckung, nicht erst dann, wenn die Intensivstationen überfüllt sind. Eine rationale Wirtschaftspolitik muss vorausschauender agieren.

Ausmass der Externalitäten schwer abschätzbar

Während epidemiologische Modelle im Verbund mit ökonomischen Analysen verlässliche Prognosen der Infektionsdynamik über mehrere Wochen hinweg zulassen, ist es schwieriger, das Ausmass der damit verbundenen Externalitäten und in der Folge die Schärfe der erforderlichen Korrekturmassnahmen zu bestimmen. Ein zunehmend besseres medizinisches und ökonomisches Verständnis hilft hier zwar, dennoch bleiben erhebliche Unsicherheiten bestehen.

Erschwerend kommt die auf den ersten Blick wenig intuitive Tatsache hinzu, dass sich selbst das Vorzeichen der Externalitäten im Pandemieverlauf ändern kann, wie ein einfaches Beispiel verdeutlicht. Angenommen, ein fixer Anteil der Bevölkerung erkranke früher oder später mit Sicherheit. Jede zusätzliche Infektion brächte die Bevölkerung dann dem Ende der Epidemie ein Stück näher, hätte neben den Nachteilen für die Betroffenen also auch einen Vorteil für die Allgemeinheit. Im Kosten-Nutzen-Kalkül des Einzelnen bliebe dieser Vorteil einer Infektion unberücksichtigt, stellte also eine positive Externalität dar. Sollte sie andere, negative Externalitäten überlagern, dann liefe eine Internalisierungsstrategie in dieser Situation auf die Förderung von Infektionen hinaus.

Ein anderer zentraler Problembereich betrifft Finanzierungsschwierigkeiten. Zu vermeiden gilt es aus volkswirtschaftlicher Sicht, dass produktive Akteure oder Netzwerke pandemiebedingt ihre Tätigkeit einstellen müssen und in der Folge volkswirtschaftliches Kapital zerstört wird. Umsatz- oder Gewinneinbruch allein bedeutet jedoch nicht, dass es staatlicher Eingriffe bedarf. Denn solange der Kapitalmarkt gut funktioniert, wird ein langfristig rentables Unternehmen auch dann finanziert und kann überleben, wenn es zeitweise unter einem miserablen Geschäftsgang leidet. Dies gilt selbst dann, wenn die Eigentümer und die Gläubiger einen Totalverlust erleiden.

Heikler Lastenausgleich

Das Erhalten von Erhaltenswertem rechtfertigt also nur dann staatliche Eingriffe, wenn Friktionen — insbesondere Informationsprobleme — die Funktionsfähigkeit des Kapitalmarktes beeinträchtigen. Staatliche Kreditprogramme helfen in einer solchen Situation, wenn sie die Friktionen mildern. Stellen die Programme hingegen lediglich günstige Finanzierung zur Verfügung, ohne die langfristige Rentabilität zu prüfen, dann schiessen sie über das Ziel hinaus, und knappe Mittel werden verschwendet. Rechtfertigen lässt sich dies allenfalls mit Zeitdruck.

Schliesslich stehen viele Fragen des Lastenausgleichs im Fokus. Nicht nur verschiedene Branchen sind unterschiedlich stark von der Pandemie betroffen, sondern auch Arbeitnehmer und Kapitalgeber oder Alte und Junge. Ihre Interessen auszugleichen, dürfte die schwierigste Aufgabe der Politik sein, und Ethiker mögen hier bessere Ratgeber sein als Ökonomen.

Die Gewinner versichern die Verlierer

Dennoch bietet die Volkswirtschaftslehre wichtige Anhaltspunkte. Sie zeigt zum Beispiel, wie Menschen in einer hypothetischen Idealwelt mit wirtschaftlichen Risiken effizient umgehen: Alle Bevölkerungsgruppen tragen einen Teil der von der Pandemie verursachten Einkommensausfälle, die «Gewinner» wie zum Beispiel IT-Spezialisten unterstützen also die «Verlierer» wie etwa das Servicepersonal. Im Gegenzug zahlen Letztere in Zeiten ohne Pandemie eine Art Prämie an die Erstgenannten. Faktisch versichern die Gewinner also die Verlierer gegen pandemiebedingte Einkommenseinbussen, und ähnliche Arrangements werden zur Streuung anderer Risiken getroffen. Steuern und staatliche Transfers können diese Versicherungsarrangements selbst in der Idealwelt nur teilweise ersetzen, denn die staatlichen Eingriffe sind im Gegensatz zur Versicherungslösung mit Mitnahme- und negativen Anreizeffekten verbunden.

Die Volkswirtschaftslehre zeigt aber auch, dass die gesellschaftlichen Interessengegensätze im Spannungsfeld von wirtschaftlicher Aktivität und öffentlicher Gesundheit nicht so gross sind, wie dies in der politischen Diskussion zum Teil suggeriert wird. Ältere wie auch jüngste empirische Forschungsarbeiten legen nahe, dass mittel- bis längerfristig kein grosser Konflikt zwischen wirtschaftlicher Aktivität und öffentlicher Gesundheit besteht, sondern vielmehr das eine mit dem anderen einhergeht. BIP-Wachstum ist nicht das Ziel guter Wirtschaftspolitik, schon gar nicht während einer Pandemie, aber unter Umständen ihre Begleiterscheinung.